Conférence sur les dépenses locales | Introduction par Clément Beaune et présentation de la note

Bonjour mesdames et messieurs, monsieur le président, madame la représentante de l’Association des maires ruraux de France, madame la directrice générale, chère Cécile Raquin, mesdames et messieurs les représentants des associations d’élus, des administrations et de beaucoup d’autres associations, organismes, collectivités. Je suis heureux que nous puissions discuter, débattre ce matin.

Je suis sûr que le terme de débat est approprié parce qu’il y aura des points de vue différents, peut-être même divergents, mais c’est justement l’intérêt d’une discussion comme celle-ci sur un sujet en tout cas important et d’actualité, qui concerne la situation financière des collectivités locales de notre pays et les défis auxquels nous sommes, parce que je crois que personne ne peut se défausser de cette situation collectivement confrontée.

La note qui sera présentée dans un instant par ses principaux auteurs, Léo Quennesson et Paul-Marie Roth, que je remercie pour leur travail de très grande qualité, vous permettra, je crois, de partir d’un contexte que je rappelle en quelques mots, qui est l’actualité immédiate que nous connaissons toutes et tous : les élections municipales bientôt dans nos intercommunalités, élections qui se sont déroulées les 15 et 22 mars dernier, et nous sommes, ce qui est assez proche finalement, à un an d’une grande échéance nationale, chacun le sait, et à deux ans de nouvelles importantes élections concernant nos collectivités départementales et régionales.

Le contexte, ce n’est pas seulement cette actualité politique essentielle, c’est aussi un contexte budgétaire difficile, difficile collectivement et qui, sans détailler les choses qui seront présentées par les auteurs, je crois, relève de deux mouvements en sens un peu contraire qu’il faut essayer de concilier au mieux, et c’est l’un des objets ou des éclairages de cette note : un effort budgétaire nécessaire pour la collectivité publique, je le dis de manière large pour notre pays, parce que nous avons la nécessité de réduire notre déficit et notre dette, de maîtriser nos dépenses publiques dans un contexte européen où nous avons pris aussi des engagements, mais c’est avant tout une nécessité française ; et puis des contraintes budgétaires, des défis budgétaires qui vont peser particulièrement, et cette note le rappelle aussi, sur nos collectivités, parce que la transition écologique est un défi essentiel qu’on ne peut abandonner mais qui nécessite de l’investissement, parce que nos dépenses sociales, cher Jean-Léonce Dupont, sont un acquis de notre modèle mais aussi une charge très lourde pour nos départements en particulier, et puis parce que ce modèle social, face à une crise démographique qui est durable elle aussi, devra s’adapter et prendre un certain nombre de charges, je pense par exemple pour les collectivités aux dépenses de retraite concernant les agents publics locaux.

Tous ces défis, et sans doute bien d’autres, doivent être mis ensemble, chiffrés, confrontés, articulés pour qu’on puisse y répondre, c’est-à-dire réussir le défi de la maîtrise budgétaire sans sacrifier l’investissement, un modèle social et, je dirais, un modèle local et territorial auquel nous sommes attachés. L’objet de cette note, c’est aussi — beaucoup le savent ici, mais peut-être pas toujours dans le débat public ou en tout cas on a tendance à le mettre sous le tapis — de surmonter quelques clichés qui ont la vie dure sur nos collectivités.

D’abord, je crois que c’est bon de le rappeler : la dépense locale est, en France, dans le PIB et dans la dépense publique totale, relativement modérée. C’est à peu près 11 % du PIB, inférieur à la moyenne européenne, reflet d’un modèle qui reste plus centralisé que celui de nos voisins, organisé de manière fédérale ou de manière plus décentralisée que notre pays. Mais je crois qu’il faut rappeler cette réalité sonnante et trébuchante quand on parle de dépenses locales et d’efforts partagés.

C’est aussi pour nos collectivités — et là j’ouvre un débat qui pourrait durer longtemps et qui durera longtemps ce matin sans doute — une situation financière, les mots sont importants, globalement saine. Ce qui est sans doute moins vrai pour nos départements. On y reviendra. Mais ce qui veut dire aussi, chacun peut le lire dans les deux sens : une situation financière globalement saine, ça veut dire des efforts possibles ; une situation globalement saine, c’est aussi un cadre budgétaire et une gestion par les collectivités qui montrent une certaine robustesse, et je crois qu’il faut le souligner. C’est un modèle français assez particulier dans la composition de la dépense aussi.

Je crois qu’il faut le rappeler à ce stade. C’est souligné, chiffré dans la note. On le sait, on ne le dit pas assez : les collectivités locales réalisent plus de la moitié de l’investissement public. Quand on compare la dépense locale dans sa nature aux autres pays européens, nous avons plus d’investissement que la moyenne et moins de dépenses, par exemple en matière sociale ou éducative, parce qu’un autre choix d’organisation a été fait où ces dépenses essentielles sont réalisées plutôt à un niveau central par les administrations de l’État ou de la sécurité sociale.

Mais quand nous parlons d’un objet — pardon de le dire ainsi — d’une situation qui concerne 20 % néanmoins de la dépense publique, on doit s’interroger sur les défis, les éléments de gestion, les efforts partagés qu’il faut mettre en place entre l’État et les collectivités. Alors, j’insisterai simplement pour finir ce propos liminaire sur deux caractéristiques qui me semblent importantes dans cette note et qui ouvriront et éclaireront, je l’espère, nos débats ce matin et bien au-delà parce qu’ils ne manqueront pas de se poursuivre.

D’abord, cette note, outre qu’elle rappelle quelques chiffres, surmonte quelques clichés, se fonde, et j’en remercie encore les auteurs, sur une approche originale de comparaison européenne. Alors, je prends ça comme une lubie personnelle pour ceux qui me connaissent. J’ai tendance souvent à mettre un peu de dimension européenne dans tous nos travaux, dans tout mettre à vos…

mais ce n’est pas simplement pour satisfaire à une marotte, je vous rassure, c’est aussi parce que je crois que, tout en gardant et en regardant les spécificités d’un modèle français — j’en ai rappelé quelques-unes —, nous devons regarder, parce que les défis sont à peu près les mêmes en termes budgétaires, de transition écologique ou de choc démographique, ce qui se passe à l’étranger pour d’abord regarder, je le disais, que notre situation présente un certain nombre d’avantages, mais aussi il y a eu des évolutions ces dernières années dans les pays européens en matière de pilotage ou de contractualisation ou de suivi des dépenses locales, avec des règles budgétaires nouvelles, avec des engagements réciproques — j’insiste sur le mot de réciproque — entre le niveau central et l’échelon local.

Tous ces exemples-là, que je ne détaillerai pas, que les auteurs auront l’occasion de présenter, peuvent aussi contribuer à la réflexion française sur le défi des relations financières et du cadre de gouvernance entre l’État et les collectivités ici. Et puis justement, ce dernier point, il fait débat, je le sais, mais tant mieux, mais j’y tiens beaucoup parce que je crois qu’il faut qu’on sorte, en tout cas — et on peut sans doute se réunir sur ce point — d’une logique de clichés, je le disais, mais aussi de confrontation un peu stérile. Je le résumais dans une petite vidéo de présentation il y a quelques jours.

Ce qu’on entend en permanence, de part et d’autre, dans les journaux, dans les articles, c’est : l’État est impécunieux et transfère des charges ou des normes aux collectivités locales, ou les collectivités locales dépenseraient sans compter et sans limite. Je crois que ces deux affirmations sont fausses et qu’il faut qu’on arrive à dépasser un peu cette logique de méfiance réciproque pour essayer de tracer les contours d’un partenariat ou d’un contrat renouvelé. Alors même la logique de contrat fait débat parce qu’elle fait écho à des précédents.

J’ai pu mesurer, avant les travaux et après la remise des travaux, que sans doute le fait qu’on doive, à la fois les représentants de l’État et des collectivités, étaient sceptiques sur la question contractuelle.

Plusieurs d’entre vous auront l’occasion de nous le dire et encore une fois tant mieux pour le débat, mais je crois très profondément, au-delà des outils ou de la boîte à outils qu’on pourrait mobiliser, que l’idée d’avoir, dans la durée, des engagements réciproques en matière de financement, en matière d’économie, en matière d’investissement, avec évidemment une logique qui ne soit pas une usine à gaz administrative — c’est tout le défi —, c’est une logique qu’il faut rouvrir et regarder à nouveau. Ça, j’en ai la conviction profonde. Les modalités, le calendrier, le contenu, tout ça doit faire discussion et débat.

Nous avons, pour illustrer ou engager cette discussion dans la note, dans sa conclusion en particulier, insisté sur l’idée que si on se relançait dans une logique de contrat, il faudrait la cibler peut-être encore davantage que ce qui a été fait dans l’expérience précédente sur un petit nombre de collectivités. On a pris, à titre indicatif, la somme des collectivités qui représentent ensemble 75 % de la dépense locale, c’est-à-dire les régions, les départements et les principales intercommunalités ou métropoles.

On met un curseur où on veut, au fond, mais l’idée qu’il puisse y avoir entre l’État et les collectivités des engagements sur plusieurs années — et j’insiste sur la question d’engagement sur plusieurs années parce que je crois que la pluriannualité est la condition de toute stratégie efficace de réponse aux défis budgétaires —, ça vaut pour tous les échelons d’action publique.

Nous aurons peut-être fait progresser la discussion, je l’espère, et peut-être l’action publique dans les mois ou années qui viennent, puisque la question budgétaire et de l’organisation locale et territoriale ne manquera pas — et c’est d’ailleurs sain et nécessaire — d’être un des sujets de discussion et peut-être de divergence dans l’échéance présidentielle ou législative qui arrivera dans les prochains mois. Voilà, nous avons essayé de remplir ce que je crois profondément être notre mission : éclairer le débat avec des chiffres, des faits, des propositions qui, elles, évidemment, sont plus subjectives et font discussion.

Et je remercie les participants à la table ronde ce matin d’être venus donner leur point de vue dans quelques instants, après la présentation par les auteurs Léo Quennesson et Paul-Marie Roth, que je remercie de nouveau, et puis je veux remercier notre modérateur Fabien Claire, qui animera cette discussion pour que ce soit le plus lisible possible. Et puis un petit mot de remerciement tout particulier à Cécile Raquin, que j’ai saluée administrativement et protocolairement au début de cette intervention. Madame la directrice générale, chère Cécile, nous nous connaissons depuis longtemps.

Pour l’anecdote, nous avons connu une partie de ces débats puisque, dans une vie antérieure — j’allais dire lointaine, pas si lointaine tout de même —, nous étions dans le même cabinet ministériel, moi en charge du budget, donc le méchant raboteur, et Cécile en charge des collectivités locales, qui déjà défendait une approche un peu plus subtile et nuancée. Et je suis heureux de te retrouver aujourd’hui pour que tu nous donnes ton point de vue, celui d’une direction essentielle dans les relations avec les collectivités locales au sein de l’État, en conclusion de cette table ronde, et d’avoir bien voulu accepter de conclure ces travaux. Merci à toutes et tous.

Bon débat, et je laisse sans tarder la parole à Fabien Claire pour lancer la présentation et l’animation. Merci beaucoup. Comme vous l’avez indiqué, on va commencer par la présentation de la note par ses deux principaux co-auteurs qui vont me rejoindre, Léo Quennesson et Paul-Marie Roth, pour que l’on puisse asseoir notre débat sur ses travaux, ce partage et cette alimentation du débat public sur cette question importante telle qu’elle vient d’être présentée par Clément Beaune, le haut-commissaire. Chers amis, à vous. J’espère que vous avez tous récupéré la note, sinon elle est à votre disposition à l’entrée. N’hésitez pas à la récupérer si vous ne l’avez pas. Bonjour à tous et à toutes.

Donc, Léo Quennesson. Je vais vous détailler peut-être, pour commencer, le point de départ de cette note : c’est celui d’une tension croissante des dépenses, et notamment de transition écologique. On parle de 11 milliards, c’est un chiffre. La deuxième surprise est celle des économies demandées aux collectivités locales pour cette année. Elles ont été divisées par deux, ce qui traduit davantage une tradition politique que vraiment la capacité de mettre en exergue des marges de manœuvre des collectivités locales à contribuer au redressement.

De ce point de départ, on pose une question pas évidente : dans quelle mesure et comment les collectivités locales peuvent-elles contribuer à la réduction du déficit sans dégrader les services publics et en assurant l’investissement d’avenir ? Notre conviction au plan, c’est qu’il faut se redire collectivement — et collectivement, j’englobe les collectivités, les élus, les citoyens et les citoyennes — ce qu’on désire demander aux collectivités locales, et une fois que c’est dit, quels moyens on va leur donner. Pour ce faire, on se propose de faire un détour par les comparaisons internationales, qui permettent de donner quelques grands chiffres que monsieur Beaune a déjà rappelés.

Il y a des dépenses des collectivités locales qui sont de 11 points de PIB en France, contre 15 en moyenne en Union européenne. C’est le reflet d’un mode organisationnel. On a choisi de ne pas rembourser au niveau des collectivités locales les soins. On a choisi de ne pas payer les professeurs au niveau des collectivités locales. L’OCDE nous dit qu’il n’y a pas de modèle organisationnel optimal. A priori, on peut écarter déjà cette première piste. Il y a un dynamisme qui est modéré des collectivités locales, qui est tout de même inférieur à celui des administrations de sécurité sociale.

Là encore, la note détaille les causes de ce dynamisme moindre sur période récente, en lien avec les transferts de compétences, en lien avec le dynamisme de la population, etc. Et enfin, dernier point important, qui est les règles de gestion en France. Aujourd’hui, on a une relative bonne santé financière des collectivités locales, modulo pour les départements, on en parlera à la suite. Cette bonne santé financière, elle nous dit quoi ? Elle nous dit qu’on a des marges en termes d’endettement pour certaines collectivités locales. On a la capacité d’autofinancer et que c’est une chance, c’est une opportunité pour celles-ci.

Je l’ai dit, on relève des situations pourtant préoccupantes, notamment des départements et de certaines petites communes, qui relèvent une dégradation des marges de manœuvre effectives des collectivités à compétences données. Du côté des recettes, la première chose qu’on peut dire, c’est qu’on a des marges fiscales de moins en moins importantes au gré des dernières années. Si la moitié des recettes fiscales sont aujourd’hui pilotées par les collectivités locales, elles étaient de 90 % dans les années 2000. Il y a une fragmentation de l’architecture des transferts financiers.

On a de nombreux leviers fiscaux qui sont coûteux à actionner et qui ne le sont pas forcément par les collectivités locales. Du côté des dépenses, on a une capacité réelle des collectivités locales à moduler leurs dépenses, mais d’une manière limitée et peu objectivée. Aujourd’hui, elles assurent, pour le compte de la puissance publique, des charges, notamment la rémunération, et c’est tout à fait normal. On est dans la capacité aujourd’hui de donner un chiffre de la part des dépenses des collectivités locales effectivement à la main de celles-ci. Dans la note, on va vous détailler qu’on est dans le premier quart des dépenses pilotables pour les collectivités locales.

Ça a besoin d’être objectivé davantage. La deuxième chose qu’on peut dire du côté des dépenses, c’est que ces marges de manœuvre limitées, c’est le fruit de normes institutionnelles pilotées par l’État, telles que la masse salariale. On donne un chiffre : la hausse du point d’indice, c’est environ 2 milliards en plus pour les collectivités locales. Et ces normes institutionnelles, de plus en plus nombreuses, induisent un rétrécissement des marges d’action, notamment sur les dépenses de fonctionnement.

Voilà donc, sur ce constat de marges pilotables, on va faire un autre détour du côté des comparaisons internationales pour essayer de voir quelles sont effectivement ce que l’on peut demander à la main des collectivités locales pour diminuer leurs dépenses. Je vais laisser la main à Paul-Marie pour ça. Merci Léo. En effet, la comparaison européenne montre que nos partenaires européens disposent, dans leur cadre budgétaire local, de règles plus contraignantes en dépenses et plus prévisibles.

Alors, c’est le cas — vous le verrez dans la note — du Danemark, de l’Allemagne, de l’Espagne, de l’Italie, des Pays-Bas ou encore de la Norvège, qui, grâce à l’établissement d’un nouveau cadre budgétaire, ont réussi à diminuer les dépenses locales dans leur PIB. Au sortir de la crise de 2008, ces pays ont mis en place des dispositifs nouveaux : des plafonds pluriannuels de dépenses, comme par exemple aux Pays-Bas ou au Danemark, ou des plafonds de croissance de la dépense locale, comme en Espagne. Ils ont mis également en place des freins à l’endettement.

On connaît l’exemple de l’Allemagne, mais il existe aussi des exemples au Danemark, où la limitation du crédit est ciblée sur le crédit à court terme, en Espagne, où les communautés autonomes voient leur capacité d’endettement limitée à une proportion de leurs recettes. Il existe aussi des mécanismes de supervision renforcés, soit ex ante, soit ex post. Je prendrai l’exemple du mécanisme ex ante néerlandais, qui vise à contrôler la trajectoire financière des collectivités locales en amont de sa mise en œuvre et contrôler sa cohérence vis-à-vis des objectifs budgétaires nationaux. Ces règles, dans ces pays, sont parfois accompagnées d’un tiers de confiance.

C’est le cas de l’Espagne, où une autorité indépendante de suivi des finances locales a été mise en place. Et elles sont très souvent accompagnées d’un dialogue de gestion qui permet aux collectivités en difficulté de bénéficier d’ajustements temporaires vis-à-vis de la règle budgétaire en échange d’un plan de redressement. Donc c’est ces comparaisons européennes montrent qu’il est possible d’innover dans le cadre budgétaire et, grâce à cela, de diminuer la dépense publique, en tout cas de la contrôler et de la piloter de façon pluriannuelle. Ces outils pourraient être des sources d’inspiration pour faire évoluer le cadre budgétaire français.

Mais la note rappelle aussi que ces dispositifs ne sauraient remplacer des leviers aux impacts plus directs sur la dépense locale. Et la note documente, en rappelant une série de marges de manœuvre d’efficience, en s’appuyant sur les travaux d’autres institutions — la Cour des comptes, l’IGF. Elle documente, vous le verrez dans la note, un très beau tableau qui documente ces leviers. Pour les communes, elle rappelle que les marges d’efficience pourraient se trouver dans une meilleure gestion des dépenses de fonctionnement, notamment en ce qui concerne les dépenses de personnel et des achats publics.

Pour les départements, la note liste un certain nombre de leviers qui résideraient dans la meilleure maîtrise des politiques sociales et l’harmonisation des pratiques entre départements. Pour les régions, ces leviers concerneraient davantage la rationalisation et la tarification des politiques de transport. La note rappelle aussi qu’il est nécessaire, du fait que les collectivités locales sont le premier investisseur public en France en volume, de réinterroger et de s’assurer du bon investissement et de la qualité de l’investissement. Et à ce titre, la note insiste sur la nécessité de généraliser l’évaluation socio-économique des grands projets d’investissement.

Sur la base de ce constat et de ces comparaisons européennes, la note propose une série de recommandations pour nourrir le débat, comme l’a dit le haut-commissaire, et aider à l’enrichissement du cadre budgétaire. À court terme, cette note propose un nouveau partenariat entre collectivités et État pour assurer le rétablissement des comptes publics et le financement des investissements d’avenir.

Ce partenariat devra être simple : la coresponsabilité, en associant les acteurs locaux dans l’élaboration des trajectoires pluriannuelles, et la prévisibilité, avec des engagements pluriannuels de l’État sur ses concours financiers, une stabilité des règles fiscales nationales et de la visibilité sur les transferts. Ce partenariat pourrait prendre la forme d’un contrat amélioré, renouvelé, enrichi des retours d’expérience des contrats précédents et des enseignements tirés des comparaisons européennes. Comme l’a dit le commissaire, ce contrat pourrait se concentrer sur un plus petit nombre de grandes collectivités.

On a proposé le chiffre de 215 grandes collectivités, pour un contrat de trois ans. Ce partenariat serait suivi par un tiers de confiance, sur le modèle espagnol, une autorité indépendante pour garantir la responsabilité des collectivités et de l’État. Enfin, si c’est un cadre plus contraignant, il n’exclut pas des leviers plus incitatifs, comme des mécanismes de bonus-malus en fonction de l’atteinte des objectifs. Merci beaucoup. La deuxième partie des recommandations, et c’est celle qui nous tient particulièrement à cœur, concerne le long terme. Il faut rétablir des règles plus solidaires, plus responsables et plus soutenables. Solidaire, avec une refonte des mécanismes de péréquation.

Plus responsable, avec une compensation plus lisible des transferts et un renforcement de l’autonomie fiscale. Et enfin plus soutenable, avec une généralisation de l’évaluation socio-économique et une meilleure prise en compte de l’amortissement. En conclusion, nous souhaitons remercier l’ensemble des institutions qui ont permis à cette note de voir le jour. Cette note partage une conviction forte, qui est dans l’ADN du HCSP, celle de proposer une vision à long terme, prévisible et stable des grands projets de transformation publique. Voilà, je vous remercie. Merci beaucoup. Merci beaucoup Léo. Merci beaucoup Paul-Marie.