Présentation du Rapport d'évaluation sur la réforme de la police

hier. Bien, nous examinons aujourd'hui le rapport d'information de nos collègues Hugo Bernalicis que je salue et Thomas Casnav également sur le bilan de la réforme de la police nationale. La mise en œuvre de cette réforme fondée sur il vous en souvient sur l'unification des filières au niveau départemental avait fait l'objet de de longs débats très contradictoire si j'ose dire à l'occasion notamment de la loi d'orientation de programmation du ministère de l'intérieur et une première mission d'information avait été confiée en 2023 à Hugo Bernalis ainsi qu'à Marie Genou sur la réforme de la police judiciaire.

Après la généralisation du dispositif, le bureau de la commission avait jugé utile de poursuivre ce travail d'évaluation en créant une nouvelle mission pour faire le point sur l'efficacité du dispositif. Nous jouons là notre rôle à la fois d'évaluation et de et de contrôle. Nos deux rapporteurs Hugo Bernalicis et Thomas Casna vont donc mener un travail approfondi sur le sujet.

Nous étions dans l'incertitude s'agissant de la capacité à vous présenter euh ce travail, nous y sommes ce matin. Je les remercie de s'être adapté. Messieurs les rapporteurs, vous avez donc la parole dans l'ordre que vous souhaitez.

Merci monsieur le président. C'est moi qui vais démarrer la prise de parole parce qu'on s'est fait une répartition pour une présentation succinte du du rapport. Donc une fois n'est pas coutume, je vais me me mastreindre à à suivre le le déroulé qu'on m'a qu'on m'a donné, que j'ai sous les yeux et je prendrai peut-être un peu plus de liberté pour répondre aux questions des des collègues et aller plus dans le dans le détail.

Euh la police nationale a été transformée par une réforme profonde initiée du en 2020 effective depuis le 1er janvier 2024. D'ailleurs, cette date que dans les déplacements qu'on a eu, beaucoup ont fait remarquer que c'était un peu tôt pour évaluer une une réforme mise en place au 1er janvier 2024, mais il y avait en fait déjà quand même matière à à constater ce qui pouvait aller dans la bonne direction ou ce qui était des points d'alerte, de vigilance, voire même de de sérieux de sérieuses difficultés parfois à régler. Euh dans le long historique des réformes policières et c'est de la réorganisation la plus conséquente en réalité depuis 1966 et l'unification des corps de la préfecture de police de Paris et de la direction générale de la sûreté nationale qui était compétente sur le reste du territoire.

Une première précision s'impose. Il s'agit pas tant d'une réforme de la police nationale que d'une réforme de la seule direction générale de la police nationale puisque la préfecture de police de Paris n'est pas concernée et qu'il y a aussi un certain nombre de directions, je pense notamment au CRS qui ne sont pas qui n'ont pas été concerné par la réforme en question. Jusqu'alors la la DGPN était à la tête de plusieurs directions centrales présentant les différents métiers de police nationale, donc sécurité publique, renseignement territorial, police aux frontières et police judiciaire.

Chacune de ces directions centrales disposaient d'une autorité hiérarchique, les termes ont leur importance, j'insiste, sur son réseau déconcentré. Dans cette organisation, l'activité judiciaire était éclatée entre le petit judiciaire pris en charge par la sécurité publique, donc les direction départementale de sécurité publique que vous connaissez sur sur vos territoires avaient en charge effectivement de ce premier niveau de de police judiciaire. et le grand judiciaire, je pense c'est un découpage qui est un peu artificiel mais euh qui est celui de la direction centrale de la police judiciaire qui elle avait des antennes de police judiciaire réparti sur le le territoire euh national sans pour autant être concerné par une maille ni départementale ni régionale ni quel qu'elle soit mais vraiment des antennes un peu comment dire qui ont été construites de manière assez empirique pour pour en fonction de la criminalité qui était qui était observée depuis janvier 2024 ces différents services ont a été fusionné sous l'autorité d'un directeur départemental unique hein qui a désormais la main sur l'ensemble des métiers de la police.

Donc là oui, au niveau local, vous aviez une cohabitation entre un directeur départemental de la sécurité publique, un directeur départemental de la police aux frontières, un directeur départemental du renseignement territorial. Voilà, pas exactement puisque c'était un sous-directeur en l'occurrence pour le renseignement territorial et des antennes de police judiciaire ou des directions interrégionale de police judiciaire, vous avez maintenant un seul chef unique départemental qui est qui est le chef de l'ensemble des effectifs. He c'est ça le cœur de la réforme qui qui a qui est intervenue en en 2024.

Euh des filières métiers ont été maintenues, mais les directions devenues nationales et donc non plus direction centrale mais direction nationale n'ont plus d'autorité hiérarchique sur leurs incarnations locales. Donc grosso modo la nouvelle direction nationale de la sécurité publique par exemple pour prendre cet exemple là n'a pas d'autorité directe sur ce qui était avant la direction départementale de sécurité publique nouvellement nommée direction départementale de police nationale avec l'ensemble des des filières des filières regroupées en particulier et c'est le cas notamment pour la direction nationale de la police judiciaire qui est désormais chargée de l'ensemble de l'activité judiciaire et comme je vous l'ai dit tout à l'heure les CRS ne sont pas concernés par cette réforme puisque leur emploi est plutôt euh national ou zonal et donc la pertinence départementale était a été écartée dès le dès le départ. La représentation nationale avait eu l'occasion d'exprimer ce qu'elle attendait de cette réforme au sein du rapport annexé à la LOPMI de 2023, notamment suite à une des forte mobilisation et mobilisation aussi inédite de des policiers de police judiciaire notamment devant les tribunaux avec le les magistrates et les magistrats à leur côté.

Et c'est pas souvent qu'on voit des manifestations communes entre policiers et magistrats. Je crois que ça ne s'est peut-être même jamais vu dans l'histoire de de notre de notre pays. Annoncé par le livre blanc de la sécurité intérieure de 2020, elle avait en effet provoqué un certain némoi et c'était clairement le la police judiciaire qui faisait l'objet hein finalement des des questionnements et des inquiétudes, même si en réalité les questionnements vont bien au-delà et c'est ce que on vous a indiqué dans notre dans notre rapport commun.

Euh votre commission des lois avait d'ailleurs produit un premier rapport en février 2023 suite de cette réforme et ce rapport appelé à plusieurs inflexions afin de répondre aux craintes exprimé. le projet de rapport dont nous discutons aujourd'hui que nous avons fait parvenir que nous avons fait parvenir pardon fait le point en annexe sur le suivi des recommandations d'ailleurs. Je je rappelle que donc le Sénat s'était également saisi de la question en produisant un rapport en 2023 également et récemment un nouveau point d'étape.

Trois rapports parlementaires ont donc été à propos d'une réforme qui a moins de 2 ans. Et j'ajoute que il y a eu également la saisine des inspections, inspection générale de l'administration, inspection générale de la police nationale, inspection générale de la justice qui avait aussi produit un rapport un prérapport d'étape sur les conditions de la bonne mise en œuvre d'une telle d'une telle réforme et qui avait d'ailleurs été transmis aux membres de de notre de notre commission des lois. Il nous a semblé important de poursuivre ce travail d'évaluation au sein de votre commission et nous avons pour cela au cours des 6 derniers mois entendu les différents responsables policiers, les représentant de l'autorité judiciaire, les syndicats et les associations concernées.

Nous nous sommes rendus à Lille, Bordeaux et Marseille pour rencontrer les personnes intéressées par la réforme. Nous aurions d'ailleurs aimé faire un peu plus de déplacement, mais les activités de la commission des lois en général nous ont contraint à à réduire un peu un peu la voilure. Nous nous sommes nous sommes pardon également allés à la rencontre des offices de police judiciaire à Nanterre.

C'est un point important sur lequel on pourra revenir ensuite puisque le cœur de la crainte pour la police judiciaire était notamment le détournement des moyens de police judiciaire pour le haut du spectre au profit du traitement du stock de procédure ou d'un niveau inférieur qui serait plus intéressant et plus visible en matière d'ordre public ou de communication politique les deux pouvant pouvant aller de pair. On reviendra sur cette sur cette audition qui était qui était assez assez intéressante. À la suite de ces travaux, nous aboutissons à un constat largement partagé, à des recommandations communes.

C'était d'ailleurs un souhait cher à mon corpporteur Thomas Caznav et c'est c'était pas forcément évident parce queon ne partage pas exactement le même avis sur le modèle de police judiciaire que nous appelons de nos vœux et même de fonctionnement de la police en général, même si on a aussi à converger sur plusieurs points. Nous nous sommes efforcés de travailler de la façon la plus objective possible afin de déterminer à la fois ce qui pouvait fonctionner dans cette réforme et les difficultés et les risques qu'elle présente. Oui, évidemment, c'est pas la catastrophe suprême que la mise en place de cette réforme de la départementalisation de la police.

Il y a des problèmes qui préexistaient avant la réforme, qui continuaient d'exister après. Mais la question qui nous est posée, c'est est-ce que la nouvelle organisation est au service des objectifs politiques qu'on pense être les plus justes et et ceux d'intérêt général quant au fonctionnement de la police nationale ? C'est ça évidemment le cœur du du questionnement.

D'abord, nous constatons que l'unification de la chaîne de commandement jusqu'au niveau départemental a permis de mettre fin au fonctionnement cloisonné. Mais je veux dire, c'est un peu totologique comme raisonnement. À partir du moment où vous supprimez les chacun des chefs, vous mettez un chef unique, bah oui, il y a plus de fonctionnement cloisonné. et ça fonctionne de décloisonner.

Mais est-ce que ça permet d'atteindre les objectifs d'intérêt général qu'on s'est fixé collectivement ? C'est là le le cœur et notamment le fonctionnement en silo des directions centrales. Le directeur départemental dispose désormais de marges de manœuvre importante pour la mise en œuvre d'une réponse sécuritaire adaptée au niveau de son ressort territorial avec d'ailleurs le rôle réaffirmé et prépondérant du préfet de département dans cette équation puisque la départementalisation prévoit que le préfet de département soit bien le chef l'autorité hiérarchique directe du directeur départemental ou interdépartemental en fonction des cas de figure.

Je reviens pas sur toute l'historique de pourquoi il y a des directions interdépartementales qui n'existaient pas au tout début de la réforme, mais c'est un point qui est à remarquer évidemment. Par ailleurs, donc le directeur des départemental dispose de marges de manœuvre importante et l'unification de l'activité judiciaire est une opportunité à mon sens également et je l'avais déjà défendu en 2023 pour mieux appréhender les phénomènes criminels et déluels, pour mieux traiter les problématiques d'attractivité des métiers de l'investigation. qu'on m'entende bien, le fait que il y ait une seule filière, c'est-à-dire que tous les agents qui traitent du judiciaire, qui font des enquêtes judiciaire, que ce soit au niveau local, très local du commissariat, au niveau départemental, au niveau national, que tout ça soit dans un même même filière, une même métier, ça ça nous semble intéressant et que le fait qu'ils aient été scindés en deux entre les directions départementales auparavant de sécurité publique et la direction centrale, le judiciaire était effectivement pour moi une distinction qui était artificielle et que tous ces ces personnes euh euh enquêtres et enquêteurs devaient travailler ensemble les deux concerts dans la même direction de police judiciaire sous l'autorité euh judiciaire, sous le contrôle de l'autorité judiciaire évidemment.

Donc le le fait de faire de créer une seule filière n'est pas le sujet finalement qui nous occupe le plus. La question est de savoir si la maille départementale est la bonne et si et si le fonctionnement hiérarchique tel que défini dans la nouvelle organisation, c'est-à-dire qu'il n'y ait plus d'autorité hiérarchique en centrale de la direction nationale de police judiciaire, est-ce que ça a permet l'efficacité dans la lutte contre la délinquence et la criminalité qui est attendue de ses effectifs ? Bon, la réponse pour moi est que la départementalisation n'est pas la maille pertinente pour pour opérer cette cette cet objectif et qu'il faut en réalité aller plus loin et créer et créer une direction générale de la police judiciaire, c'est-à-dire sortir de la de la direction générale de la police nationale, la police judiciaire. et lui retrouve recréer en quelque sorte un grand silo de police judiciaire si je devrais reprendre les termes de silo, mais qui soit cohérent du national au au local.

Euh l'idée serait donc de de créer cette direction comme comme c'est le cas aujourd'hui pour la direction générale de la sécurité intérieure en matière de lutte contre le terrorisme. Vous savez qu'elle est à côté de la direction générale de la police nationale. Pour moi, la police judiciaire est un est un métier qui en soit devrait être le seul au seul service de l'autorité judiciaire et pas de l'autorité préfectorale ou de la hiérarchie policière locale en fonction d'enjeux qui seraient des commandes politiques.

Évidemment, je rappelle que l'autorité judiciaire, c'est elle qui a le rôle de la direction de l'enquête et la mission de mettre en œuvre la politique pénale sur le territoire national. Ce ne sont pas les préfets qui ont le rôle de direction d'enquête. Ce ne sont pas les préfets qui ont le rôle de mettre en œuvre la politique pénale sur le territoire national.

C'est l'article 30 du code de procédure pénale. Pour ceux qui auraient un doute. Je vous invite à le relire si c'était le cas, mais c'est important.

Et cette distinction, elle est importante dans un état de droit de distinguer euh d'avoir une distinction entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative. C'est une garantie pour toutes les citoyennes et citoyens que que nous sommes, quand bien même les gens seraient de bonne volonté parce que je je me permets un petit aparté, effectivement, il avait été dit lors de la mise en place de cette réforme que les préfets allaient plus facilement avoir les doigts dans les affaires judiciaires avec les remontées d'infos. La vérité est que avant la réforme, ils avaient déjà beaucoup de remonté d'infos de la police judiciaire et que ça n'a pas changé sur ce point-là.

C'est les mêmes infos qui remontent. Il y a pas eu de ça n'a pas empiré, ça ne s'est pas amélioré. ça n'a pas empiré et donc les préfets qui Non mais on pouvait craindre que on pouvait on pouvait craindre que ça aille plus loin et que sur des affaires locales qui concerne des élus et cetera, il y ait des volontés de diriger la police judiciaire.

Ça n'a pas été le cas. On ne l'a pas on ne l'a pas constaté. Euh euh néanmoins effectivement quand vous avez des préfets qui ont qui se sont dit bah moi je veux mettre le paquet, j'en sais rien moi sur les rodé urbains, bah là effectivement on va pouvoir utiliser davantage la police judiciaire euh le les niveaux intermédiaires sur des objectifs qui sont fixés par le corps préfectural conjointement avec le procureur de la République évidemment comme toujours, mais là est la est la est la réalité aujourd'hui de du fonctionnement de de de cette réforme.

Donc on veut pas non plus crier au loup là où il y en a pas eu, mais pointer les difficultés concrètes rencontré notamment par cette filière judiciaire. Euh mon avis est que la réforme de 1995, oui, je sais c'est un peu d'archéologie politique, mais euh était une mauvaise réforme. C'est la réforme qui a supprimé le corps des enquêteurs, enquêtres, inspecteurs, inspectrices de police judiciaire et qui a fait que tout le monde pouvait faire de la police judiciaire en faisant une formation en interne avec la qualification d'officiers de police judiciaire et que cette réforme, il faut revenir en arrière pour recréer un corps des enquêteurs enquêtres, inspecteurs, inspectrices, notamment pour faire face à la crise de l'investigation.

Et encore une fois, entendons-nous bien. Je je ne dis pas que la crise de l'investigation est le fruit de cette réforme. Par contre, je soutiens et je continuerai de soutenir que cette réforme n'a pas amélioré les choses, voire même en réalité, elle a empiré, ne serait-ce que du point de vue pour reprendre des concepts qui sont beaucoup utilisés en ce moment, de sentiment de de d'avoir le sentiment que la la police judiciaire a été mise de côté qui fait qu'aujourd'hui beaucoup d'effectifs de la police judiciaire s'en vont de la police judiciaire et qu'il y a un gros turnover au moment où on se parle du fait de la mise en place de cette réforme qui a été très contestée en en interne.

Voilà, c'est un point de désaccord et on voulait terminer là-dessus pour que mon corapporteur puisse dire avec un désaccord. Mais exactement, c'est ce qui est marqué sur ma fiche, je ne suis pas favorable. C'est c'est le le les mots les mots que tu dois tenir à cet instant du partage de de nos interventions.

Merci pour votre attention et du coup, je me tiens à votre disposition. Nous nous tenons à votre disposition évidemment pour rentrer davantage dans le détail de ce que nous avons constaté. Merci chers collègues rapporteurs, monsieur le président, chers collègues, donc quand même redire que beaucoup de nos constats sont convergents et vous venez de de l'évoquer.

On a un point de divergence majeur, c'est ce que Hugo Bernalicis vient de décrire, c'est qu'au fond, vous voudriez recréer une filière intégrée de police judiciaire dont recréer un silo que je trouve par ailleurs contradictoire avec l'idée même du constat qu'on a tiré que le décloisonnement a du bon. Donc on peut pas dire, je crois d'un côté que le décloisonnement a du bon et de l'autre qu'on voudrait refaire un silo. Donc je pense que là c'est notre c'est notre vrai point de de désaccord.

Euh pour revenir au constat qu'on a identifié et des difficultés et des des risques qui demeurent, je crois que le principal point de difficulté de la de la réforme, on a vu les avantages et vous les avez exprimé d'ailleurs, chers collègues, c'est le risque de départementalisation. Alors donc le risque est dans l'objectif même de la réforme en disant on va relaisser beaucoup plus de poids et on y reviendra. Pourquoi ça a du sens de donner des poids des responsabilités de la déconcentration au niveau du plus proche du terrain ?

Et le risque qu'il faut euh gérer, c'est le risque de repli départemental de l'action. C'est-à-dire que face à des phénomènes qui ne je dirais respectent pas les frontières administratives, comment notre appareil euh policier euh euh s'adapte à ces réalités, comment il continue à collaborer, comment il continue à faire vivre une dimension supra départementale avec cette réforme qui lui donne beaucoup de poids. Et il y a un sujet en particulier, c'est notamment le niveau 3, la criminalité organisée.

Puisque'au terme du décret mettant en œuvre la réforme, ces services ont une compétence zonale, c'est-à-dire supradépartementale, exercé notamment par les directions interdépartementales qui sont dans les chefs lieux. Et donc, il y a un véritable risque, on y reviendra sur comment le risque, comment le on le gère de de repli. 2è 2è deuxème difficulté, je l'ai évoqué, c'est sur le haut du spectre et face à ça, la proposition que l'on fait conjointe d'ailleurs, c'est de renforcer le niveau zonal, c'est-à-dire le niveau qui est au-dessus du niveau départemental, qui aujourd'hui flotte, il faut bien le dire complètement dans l'organisation.

Ça ça nous a été dit, nous l'avons constaté, qu'il se cherche un peu une parfois une une raison d'être avec des vraies différences territoriales. Vous avez des zones dans lesquelles vous avez un directeur zonal qui s'assure qu'il y a pas de repli départemental et d'autres qui considèrent qu'il est dans l'animation et puis le le reporting. Moi, on considère et c'est la proposition qu'on formule qu'il faut donner une autorité hiérarchique du directeur zonal sur les directeurs départementaux et éviter parce que ça c'est un risque qu'il se replie le ce niveau zonal dans la fabrication de la norme, du contrôle et du reporting et qu'il soit un peu dans un risque de dérive bureaucratique de ce niveau-là alors qu'on peut lui donner une place importante, efficace, opérationnelle, du moins hiérarchique.

Deuxième élément, les risques qui ont été évoqués au moment de la réforme, soit au moment de son débat, soit des conditions de mise en œuvre, c'est le risque de détournement des effectif d'enquêteurs et d'autres missions et celui de l'ingérence préfectorale, vous venez de l'évoquer, monsieur le rapporteur, dans les affaires judiciaires. On peut dire qu'après nos travaux, ces risques ne sont pas matérialisés. à la fois, il n'y a pas eu de transfert d'effectif de mission judiciaire vers d'autres missions et pas d'ingérence préfectorale dans la bonne conduite des enquêtes.

Et je pense c'était important de clarifier ce point-là qui est écrit noir sur blanc et qui est d'ailleurs, je le dis convergent entre nous deux. Donc il faut aussi rassurer celles et ceux qui voyaient un risque, une menace sur la réforme. Ce risque là ne s'est pas matérialisé.

Euh deuxième élément qui me semble nécessaire de d'avoir en tête, c'est que au fond, il est quand même difficile de dire si cette réforme, elle apporte une vraie efficacité supplémentaire dans l'action. Euh difficile finalement d'objectiver si avec cette réforme, on va pouvoir réduire le stock de procédure, si avec cette réforme on va pouvoir réduire les les délais. Et d'ailleurs, c'est un point qui nous a frappé, c'est que l'objectif ultime, l'impact ultime, le résultat ultime de la réforme, il est finalement et il a été relativement absent dans la mise en œuvre de de la réforme.

Et je le dis d'ailleurs, c'est un point à destination du ministère de l'intérieur. La réalisation du rapport a parfois été rendue complexe et difficile parce qu'on a pas eu accès à toutes les informations don dont on souhaitait. Je pense notamment à un rapport sur comment résorber les stocks de procédures judiciaires qui a été fait par les corps d'inspection et qui malgré nos plusieurs relances n'ont jamais été communiqué à la mission.

Monsieur le président, je pense que c'est important que nous l'ayons peut-être de la même manière des dimensions importantes sur l'analyse des ressources humaines, l'analyse des effectifs qui ont manqué, je crois, dans le le la bonne conduite de nos travaux. 3è élément un peu de limite dans la conduite de cette réforme, c'est que à la fois la départementalisation, elle a été bien affirmée, mais que la logique de déconcentration des moyens n'a pas toujours été pleinement respectée. Je m'explique, comme cette réforme a été fait à moyen constant et qu'il a fallu créer des directions zonales, on a constaté que ces directions zonales se sont fait non pas avec une déconcentration des moyens du niveau central national vers le niveau zonal, mais du niveau départemental vers le niveau zonal.

Donc en fait, vous avez deux mouvements. On crée un niveau départemental mais on prend des effectifs du niveau départemental pour créer un échelon zonal. Alors qu'on aurait pu imaginer que cette réforme de départementalisation se fasse dans un puissant mouvement de déconcentration du niveau central vers le niveau départemental.

Et donc ça, je pense que ça a été un élément qui est assez convergent entre nous par ailleurs dans les constats que nous formulons. C'est-à-dire qu'il y a eu effectivement un prélèvement d'effectif opérationnel pour nourrir le niveau zonal. Par ailleurs, nous on considère que indépendamment presque de de cette réforme qu'il y a une véritable situation sur la police judiciaire qui demeure.

Donc il y a beaucoup de développement dans notre rapport sur la crise que traverse la police judiciaire depuis plus de 10 ans avec le stock de procédure, on en a parlé, un engorgement parfois des services et une désaffection des policiers pour cette matière. Donc euh on considère quand même que à côté de cette réforme, il y a des mesures qui doivent être prises pour renforcer l'attractivité. Euh et d'ailleurs, on constate qu'il y avait des mesures qui devaient être annoncées par le précédent ministère ministre de l'intérieur qui n'ont pas pu dans le le calendrier dans le calendrier attendu être être prise et on considère que ça reste extrêmement important.

Mais donc à tous celles et ceux, je le dis aussi, qui voient dans la crise de la police judiciaire les conséquences de cette réforme, il n'y a pas de lien. La crise du recrutement, la crise aussi de la du métier est bien antérieure à cette réforme. Cette réforme n'a pas répondu à la crise d'attractivité de la police judiciaire, mais pour autant, on peut pas démontrer qu'elle elle est aggravée.

Donc, il y a un il y a besoin d'un certain nombre de mesures sur l'attractivité. On fait quelques développements dans le dans le rapport. Voilà euh monsieur le président ce que nous pouvions partager avec les membres de la commission en synthèse sur les travaux de cette mission