TOUT SAVOIR SUR - Pourquoi Emmanuel Macron envisage (encore) de recourir aux référendums

Bonjour à tous, c'est Marie-Pierre Haddad. Je vous retrouve pour un nouvel épisode de Tout Savoir Sûr, le podcast de la rédaction de RTL. Et on commence l'année avec la bonne résolution du Président de la République.

Nous aurons des choix à faire pour notre économie, notre démocratie, notre sécurité, nos enfants. Et c'est pour cela qu'en 2025, nous continuerons de décider. Et je vous demanderai aussi de trancher certains de ces sujets déterminants. Car chacun d'entre vous aura un rôle à jouer.

En 2025, Emmanuel Macron en appelle aux citoyens français. Alors est-ce que ce sera via des référendums ou des conventions citoyennes ? Pour l'instant, on ne le sait pas. Et surtout, sur quelles questions et quels thèmes ? Là aussi, l'entourage du Président de la République laisse ces questions en suspens. Mais ça ne va pas nous empêcher de comprendre ce qu'il y a derrière cette idée. Pour cet épisode, je reçois Bruno Cotteres. Bonjour. Bonjour. Vous êtes politologue et chercheur au Cevipov. Déjà, qu'est-ce que vous avez pensé de cette idée lancée par Emmanuel Macron ?

Alors d'abord, il faut rappeler que c'est une idée que le Président de la République avait déjà préalablement suggérée. Ce n'est pas la première fois que le chef de l'État laisse entendre qu'il y aurait des référendums. Il a même été parfois plus explicite. On se rappelle qu'en 2019, il proposait déjà d'étendre le champ d'application du référendum aux questions de société. Donc d'abord, ce n'est pas la première fois. Et puis, il y a un deuxième aspect qui m'a marqué.

On a le sentiment que le chef de l'État, face à chaos politique, face à la situation extrêmement confuse dans laquelle nous sommes, il a impérativement besoin, au fond, de meubler cette année avec quelque chose de significatif, quelque chose d'important et quelque chose qui rôdeur le lustre présidentiel qui a été tellement, tellement endommagé par cette dissolution ratée. Donc ça, c'est mes premières réactions, à la fois un chef de l'État qui revient sur un thème qu'il a déjà plusieurs fois abordé et un chef de l'État qui est en recherche, au fond, de quelque chose qui lui permettrait de restaurer son rôle présidentiel.

Le journal Le Parisien a recensé justement toutes ces prises de parole sur le sujet et Emmanuel Macron a évoqué, comme vous l'avez dit, le recours au référendum en 2018, en 2019 aussi, en 2022 et aussi en 2023. On a un peu le sentiment que quand le président est en difficulté, en fait, il en appelle à cet outil et il dégaine un petit peu cette carte joker.

Oui, c'est une manière pour le chef de l'État de s'inscrire dans un fil directeur qu'il a toujours, au fond, voulu inspirer depuis sa première élection en 2017, comme si le chef de l'État avait une mission sacrée, donner la parole aux Français, restaurer le lien de confiance entre les Français et l'univers de la politique. On peut dire que pour le moment, cette mission que le chef de l'État s'était assignée à lui-même n'a pas été couronnée de succès. On voit un chef de l'État qui veut effectivement indiquer que, même dans cette situation très difficile dans laquelle il est aujourd'hui, il lui tient à cœur de redonner la parole aux Français.

Expression qu'il a utilisée à plusieurs reprises pour justifier et expliquer la dissolution déjà. Donc, le chef de l'État veut s'inscrire toujours dans cette idée qu'il est celui qui va permettre à cette démocratie française, dans de telles difficultés, au fond, de répondre à une aspiration qui est une aspiration plus de prise de parole, plus de démocratie directe dans la société française.

Vous avez évoqué la dissolution. Emmanuel Macron en a justement parlé dans ses voeux.

Je dois bien reconnaître ce soir que la dissolution a apporté pour le moment davantage de division à l'Assemblée que de solutions pour les Français. Si j'ai décidé de dissoudre, c'était pour vous redonner la parole, pour retrouver de la clarté et éviter l'immobilisme qui menaçait. Mais la lucidité et l'humilité commandent de reconnaître qu'à cette heure, cette décision a produit plus d'instabilité que de sérénité et j'en prends toute ma part.

Est-ce que cette façon de faire appel aux Français et de les appeler à trancher, comme il le dit, des sujets, ce n'est pas aussi un moyen pour montrer que son quinquennat n'est pas terminé, au fond, et qu'il peut encore gouverner et faire des choses ?

Oui, principalement, je dirais qu'il s'agit de ça. Le chef de l'État, dans ses voeux présidentiels, au fond, a mis genoux à terre. Il a reconnu que la dissolution était une dissolution qui avait apporté de la confusion, alors qu'il en appelait à de la clarté, de la clarification. Et un chef de l'État qui est aujourd'hui au fond du classement de la popularité, il faut rappeler que le chef de l'État aujourd'hui, dans tous les indicateurs d'opinion, mesurant sa popularité, la bonne opinion que les Français et les Françaises ont du chef de l'État, il est revenu au niveau de la crise des Gilets jaunes, voire en dessous.

Donc, il s'agit effectivement, pour le chef de l'État, de montrer qu'il n'est pas fini, qu'on n'en a pas terminé avec Emmanuel Macron, que le macronisme, ça n'est pas terminé, que le deuxième mandat d'Emmanuel Macron essaie de retrouver de l'oxygène, à travers, effectivement, un appel à trancher. Alors, on ne sait pas bien ce que le chef de l'État veut dire par trancher. Certains interprètent que ça pourrait être des conventions citoyennes. Il faut rappeler que le rôle d'une convention citoyenne, ça n'est pas de trancher. Trancher, c'est un verbe qui correspond beaucoup plus à la situation de référendum.

Oui, il y a eu une convention citoyenne déjà pour le climat, une autre sur la fin de vie, et on prend des citoyens qui vont travailler sur cette question, et d'ailleurs, les conventions citoyennes n'ont pas toujours été très bénéfiques à Emmanuel Macron.

Oui, vous savez, les conventions citoyennes, c'est beaucoup plus du côté de ce qu'on appelle la démocratie délibérative, alors que le référendum, c'est beaucoup plus du côté de ce qu'on appelle la démocratie directe. La démocratie délibérative, comme le nom l'indique, l'idée, c'est de faire délibérer, mais d'amener un certain nombre de citoyens tirés au sort à, au fond, sous l'effet de discussions, sous l'effet de rencontres avec des experts, de confrontation des points de vue, d'arriver à faire émerger des points de consensus.

Alors, ces points de consensus pourraient être ultérieurement soit soumis au Parlement en vue de légiférer, de créer des lois qui appliquent ces points de consensus, soit pourraient donner lieu à des référendums ultérieurement. Mais ça, c'est quelque chose de très différent, la délibération de l'appel à la démocratie directe, le référendum, c'est une question qu'il faut trancher par une alternative, oui ou non.

Quand on pense au référendum sous la Ve République, on pense au général de Gaulle.

Votre réponse va engager le destin de la France, parce que, si je suis désavoué par une majorité d'entre vous solennellement sur ce sujet capital, ma tâche actuelle de chef de l'État deviendra évidemment impossible et je cesserai aussitôt d'exercer mes fonctions.

Une archive du général de Gaulle qui date de 1969. Pour ce référendum, le taux de participation était de 80% et c'est le nom qui l'a emporté à 52,58%. Ça a d'ailleurs débouché sur la démission du général de Gaulle. Bruno Cotteres, est-ce que vous pouvez nous rappeler la règle ? En fait, la Constitution ne permet pas de faire des référendums sur tous les sujets.

Oui, il faut relire l'article 11 de la Constitution qui définit le champ d'application du référendum. Le référendum, c'est à la fois sur des questions qui portent sur l'organisation des pouvoirs publics, on va dire les questions institutionnelles. Ça pourrait être aussi sur des questions économiques et sociales et les politiques publiques qui les accompagnent ou ça peut être pour la ratification de traités internationaux ou de traités européens. On se rappelle qu'on a eu en 2005 le référendum sur le projet de traité constitutionnel européen.

Si on voulait aller dans d'autres domaines, par exemple des domaines des questions sociétales, qu'on appelle les questions de société, alors à ce moment-là, il faudrait sans doute passer par l'article 89 et obtenir d'abord une révision de la Constitution élargissant le champ d'application des référendums et permettant de poser des questions sur des sujets de société. Donc on voit que la Constitution balise quand même pas mal l'usage qui peut être fait du référendum au jour d'aujourd'hui. Trois domaines, article 11 de la Constitution, ça pourrait être utilisé par exemple sur la question du mode de scrutin.

Alors le chef de l'État n'est pas obligé d'organiser un référendum sur la proportionnelle puisque le mode d'élection de nos députés n'est pas inscrit dans la Constitution. Une simple loi qui modifierait le code électoral suffirait à modifier le mode de scrutin de l'élection des députés par exemple. Mais effectivement, les questions institutionnelles rentrent pleinement dans le champ de l'article 11 de la Constitution.

Est-ce que vous voyez d'autres sujets qui pourraient être abordés ? On évoque souvent notamment un référendum sur la fin de vie par exemple.

Alors sur la fin de vie, on est typiquement dans ces sujets qui sont des sujets dits de société, qui pour le moment ne rentrent pas dans les trois domaines d'application du référendum et qui devraient passer par une révision de la Constitution dans un premier temps de manière à élargir le champ d'application article 11 de la Constitution.

De même pour un référendum sur l'immigration, c'est souvent une proposition qui a été faite par le Rassemblement National et Marine Le Pen. Mais en fait, aujourd'hui, on ne peut pas faire un référendum sur l'immigration.

Alors les spécialistes des questions institutionnelles ont différents points de vue. Certains disent que selon la question qui serait posée, cela pourrait relever des questions d'ordre économique et social. donc rentrant dans le champ du référendum article 11 de la Constitution, mais ça devrait être à ce moment-là sur des questions qui portent sur vraiment les domaines économiques et sociaux liés à l'immigration.

Par contre, si c'était un sujet beaucoup plus général concernant nos politiques d'immigration, concernant le sujet en général de l'immigration, alors à ce moment-là, effectivement, il faudrait à nouveau procéder sans doute à un élargissement du champ d'application via une modification de la Constitution.

J'ai effectué un petit relevé. Il y a eu, sous la Ve République, dix référendums organisés, quatre pour le général de Gaulle, un pour Pompidou, un pour Mitterrand et deux pour Jacques Chirac. Mais il n'y a pas que le référendum qui est possible, il y a le préférendum. Et souvenez-vous, en 2023, le porte-parole du gouvernement, Olivier Véran, lançait l'idée.

Vous avez une autre innovation démocratique qui est, pour la première fois, de proposer aux chefs de parti de mettre de côté peut-être un certain nombre de divisions de formes. Ils ne sont pas d'accord les uns avec les autres, mais ils ont des idées, des propositions à nous faire. Et le président leur dit, venez avec, on va en faire quelque chose pour les Français.

Et on va en faire quoi ? Un référendum ? Des référendums ?

Il le dit lui-même, le président. Il est ouvert à faire un référendum, et pourquoi pas même un préférendum. Pour les Français qui vous regardent, C'est quoi un préférendum ? Un préférendum, c'est un concept qui nous permettrait de tester plusieurs sujets à la fois au cours d'un même vote. Par exemple, vous pouvez poser des questions multiples aux Français. Je ne dis pas que c'est ce qui est sur la table, mais je dis que aucune porte n'est fermée. C'est-à-dire que le même jour,

ce ne serait pas plusieurs référendums les uns après les autres, ce serait peut-être un référendum dans lequel il y ait plusieurs cases à coucher ?

Vous connaissez le reproche qu'on fait souvent à un référendum, c'est qu'on dit que les Français vont voter pour ou contre celui qui pose la question.

Bruno Cotteres, est-ce que le préférendum est une hypothèse qui peut être envisagée ?

C'est sans doute une solution. Il faut rappeler quand même que le référendum correspond à un projet de loi, par exemple si c'était sur une mesure économique ou sociale ou sur une mesure institutionnelle. Et donc, la difficulté, c'est un projet de loi qui poserait plusieurs questions à la fois ou qui traiterait plusieurs sujets à la fois. Il ne serait pas impossible par contre au chef de l'État d'organiser simultanément une série de référendums qui le même jour posent différentes questions sur différents sujets, ce qu'on appelle des référendums simultanés. Alors, il resterait à voir, d'une part, ce qu'en pensera le Conseil constitutionnel.

Il faut d'abord quand même s'assurer que la campagne des référendums a permis au public d'être bien informé, de pouvoir trancher, de pouvoir décider en connaissance de cause. Donc, le postulat quand même fondamental, c'est qu'une vraie campagne référendaire a pu avoir lieu et que le choix souverain du peuple a été bien éclairé par des alternatives bien posées et une campagne électorale riche et nourrie de beaucoup d'arguments. Alors, le Conseil constitutionnel devrait effectivement sans doute se pencher sur cette question si c'était une pluralité de référendums ou une série de référendums posés le même jour.

Mais c'est sans aucun doute une des questions auxquelles, une des modalités auxquelles le chef de l'État réfléchit sans doute. Le chef de l'État sans doute a envie de continuer à s'inscrire dans le domaine un peu de l'innovation institutionnelle. Vous savez, le chef de l'État, il avait fait le grand débat national, les conventions citoyennes et il a peut-être envie de nous passer un message qui est qu'Emmanuel Macron, au fond, sa mission principale aurait été de moderniser notre système politique.

Est-ce que ça pourrait être, selon vous, une solution, le préférendum, surtout pour éviter un vote pour ou contre Emmanuel Macron ?

On voit bien que, si tel était le cas, bien entendu qu'une partie de la campagne de ces référendums se décalerait, se déplacerait sur ce thème-là. Un certain nombre d'oppositions diraient, et bien ça, évidemment, c'est une manœuvre tactique du chef de l'État pour échapper, au fond, à la question sous-jacente à tout référendum qui est la réponse et plus concernant celui qui pose la question que la question posée. Et on pourrait sans aucun doute s'attendre à ce que les oppositions nourrissent beaucoup la campagne de cette idée que le chef de l'État a voulu, au fond, un peu ruser et dégager cette dimension de tout référendum qui est pour ou contre le chef de l'État.

C'est la raison pour laquelle je ne doute pas que le Conseil constitutionnel serait sans doute saisi par les oppositions, peut-être par le chef de l'État lui-même, mais quoi qu'il en soit, il serait peut-être difficile au chef de l'État d'échapper à cette dimension. Le chef de l'État dispose, on l'a dit tout à l'heure, d'une popularité qui aujourd'hui est très basse. Il a des segments de l'opinion qui sont très axés sur la question de la démission du chef de l'État. La France insoumise en a fait un dossier cheveux de bataille. Le Rassemblement national dit qu'au fond, ça pourrait être une des conclusions qu'il devrait tirer de la situation d'aujourd'hui.

Donc forcément, la campagne des référendums, quel que soit le sujet, aura une dimension pour ou contre Macron.

Est-ce que cet article 11, il est valable pour le référendum, mais est-ce qu'il est aussi valable pour les préférendums ? C'est les mêmes thématiques qui peuvent être utilisées ?

Alors la Constitution n'utilise pas cette terminologie de préférendum. Elle ne parle que de référendum, raison pour laquelle s'il y avait ce fameux préférendum ou en tout cas l'organisation simultanée de plusieurs référendums sur des sujets différents le même jour, je ne doute pas que tant les oppositions que peut-être même le chef de l'État saisiraient l'avis du Conseil constitutionnel pour voir si ça rentre dans le champ de ce que la Constitution appelle le référendum.

Alors le dernier référendum en date, vous l'avez évoqué, c'est celui de 2005 organisé par Jacques Chirac sur la Constitution européenne.

Mes chers compatriotes, de métropoles, d'outre-mer et de l'étranger, la France s'est démocratiquement exprimée. Vous avez majoritairement rejeté la Constitution européenne. C'est votre décision souveraine et j'en prends acte. Pour autant, nos intérêts et nos ambitions sont profondément liés à l'Europe.

Alors le non l'a emporté à 54,6%. Mais pour résumer, on a demandé leur avis aux Français, mais on n'en a pas vraiment tenu compte pour ce référendum.

C'est vrai que l'idée s'est imposée dans l'opinion qu'au fond, on avait voté non au traité constitutionnel européen, mais qu'après, le traité de Lisbonne, qui a été adopté en 2008 par un vote parlementaire à ce moment-là et non pas par référendum, avait repris l'essentiel du projet de traité constitutionnel européen. Donc c'est vrai qu'en France, cette idée est très présente dans l'opinion. Encore aujourd'hui, 20 ans après le référendum de 2005, cette idée est toujours présente qui est que le peuple s'est exprimé mais qu'au fond, on n'en a pas tenu compte. Emmanuel Macron lui-même, lors d'une allocution un jour, avait fait référence à ce sentiment qui existait dans l'opinion française.

Il faut rappeler qu'en France, nous n'avons pas dans la constitution quelque chose que ce que les spécialistes appellent un référendum à portée obligatoire, l'idée selon laquelle le pouvoir est tenu par le résultat du référendum. Alors évidemment, lorsque le référendum est adopté, on est tenu d'en tenir compte mais c'est vrai qu'il y a des pays européens, je pense à la Suisse en particulier, où l'obligation est encore beaucoup plus forte. Mais là, c'est vrai qu'on avait voté non au traité constitutionnel et puis l'essentiel pratiquement de ce traité s'est retrouvé dans le traité de Lisbonne en 2008, adopté lui par un simple vote parlementaire.

J'ai une dernière question dans un entretien à La Dépêche. Le constitutionnaliste Benjamin Morel explique que le référendum est une excellente technique démocratique mais d'après lui, pendant la période actuelle, ce serait un facteur de déstabilisation extrêmement important. C'est les mots qu'il emploie. Est-ce que politiquement, selon vous, Emmanuel Macron prend un risque en voulant faire des référendums ou même une consultation citoyenne ?

D'abord, il faut rappeler effectivement, le constitutionnaliste Benjamin Morel a raison sur un point très important. C'est vrai que le climat de l'opinion aujourd'hui est un mélange à la fois de fortes inquiétudes sur la situation du pays, sur nos déficits publics, un sentiment de confusion, de ne pas complètement comprendre ce qui se passe aujourd'hui dans notre politique qui est perçu sous l'angle d'un grand chaos fondamentalement depuis la dissolution. C'est vrai que le contexte n'est pas un contexte qui se prête aujourd'hui très bien à un grand débat référendaire sur une grande question institutionnelle.

Après, il y a une autre dimension qui est quelles seraient les conséquences que le chef de l'État tirerait d'un éventuel rejet du référendum qu'il soumettrait. Pour le moment, le chef de l'État n'a nullement indiqué que son intention était d'imiter le général de Gaulle en 1969. Mais il est évident que si le chef de l'État perdait le référendum, beaucoup trouveraient que ça commence à faire beaucoup. Élections européennes perdues, élections législatives perdues, pas de majorité à l'Assemblée nationale, référendum perdu.

C'est vrai que ça commencerait à faire beaucoup et qu'on voit bien que la pression serait considérable sur le chef de l'État et les oppositions sans aucun doute martèleraient beaucoup l'idée d'une obligation morale du chef de l'État de quitter le pouvoir et d'imiter le général de Gaulle en 1969. Et à ce moment-là, c'est vrai que ça introduirait une forte période d'instabilité de notre vie politique.

Et ça renforcerait, comme vous l'avez dit, les demandes de démission d'Emmanuel Macron. Merci beaucoup Bruno Cotteres à la réalisation de cet épisode d'Amien Béchiot. Merci au service des archives de RTL aussi. Et vous pouvez écouter tous les épisodes du podcast Tout savoir sûr sur toutes les plateformes de téléchargement, sur l'application RTL et sur le site rtl.fr.