Sécu : la rapporteure générale du budget défend les propositions de la majorité sénatoriale

Entendu le gouvernement. Je vais donner maintenant la parole à madame la rapporteur générale de la commission des affaires sociales, madame Elisabeth Douan. Madame la rapporteur général, [applaudissements] monsieur le président, mesdames les ministres, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, mesdames les rapporteurs de branche, monsieur le rapporteur de branche, chers collègues, nous voici donc réunis pour examiner le PLFS pour 2026.

La situation, reconnaissons-le, est tout aussi critique que l'année dernière. Le déficit des administrations publiques prévu pour 2025 est de 5,4 points de PIB, soit très proche de celui de 2024 qui était de 5,8 points de PIB. La principale évolution est que depuis le mois de septembre, la France est le pays de la zone euro qui emprunte au taux les plus élevés en cas de nouvelles crise de la dette.

Nous serions donc en première ligne. Nous allons peut-être à nouveau tester cette année de nouvelles dispositions constitutionnelles et organique, ce qui n'est pas non plus bon signe. J'en viens maintenant aux mesures de redressement proposée par le texte initial.

Si nous faisons abstraction de la suspension de la réforme des retraites, ce texte est très proche des propositions faites le 8 juillet par la majorité sénatoriale au Premier ministre de l'époque comme ça a été souligné par madame la ministre. Par exemple, dans le cas de Londame, la principale différence c'est qu'alors que la majorité sénatoriale proposait de transférer 1 milliard de charge au complémentaire, le PLFS propose de transférer 2,3 milliards d'euros aux assurés sous la forme du doublement des franchises et participations forfaitaire. Du côté des prélèvements obligatoires, la majorité sénatoriale proposait de réduire les allègements généraux d'environ 1,5 milliards d'euros sous la forme d'un gel du barem.

Le gouvernement là prévoit quant à lui de modifier par un futur décret la forme de la courbe des allègements généraux applicables en 2026 pour un rendement de 1,4 milliards d'euros. C'est donc une autre façon d'atteindre un résultat analogue. Je vais vous présenter à grand trait les propositions de la commission.

Comme vous le savez, le texte transmis au Sénat porte le déficit de 17,5 milliards d'euros à 24 milliards d'euros, soit plus de soit plus que les 23 milliards d'euros prévus pour 2025, ce qui n'est bien sûr pas acceptable. Les modifications proposées par la commission ramènent le déficit à 15,1 milliard d'euros. Je tiens toutefois à attirer votre attention sur le fait que contrairement à ce qu'on pourrait penser au vu de ces chiffres, le Sénat n'aurait pas une marge d'environ 2,5 milliards par rapport aux propositions de la commission pour revenir au déficit du texte initial.

En effet, le déficit de 15,1 milliards d'euros auquel parvient la commission comprend pour la sécurité sociale le souhait que l'État ne prenne pas à la sécurité sociale sous la forme d'une moindre affectation de TVA, le gain de 3 milliards d'euros issus de la réforme des allègements généraux. Et pour que la la sécurité sociale conserve ces 3 milliards d'euros, il faudrait donc modifier l'article 40 du projet de loi de finance, ce que nous ne pouvons bien sûr pas faire dans le cadre du PLFS là actuellement. Surtout ce qu'il faut, c'est réduire le déficit de la sécurité sociale en augmentant celui de l'État et sans effet sur le solde global des administrations publiques.

Bon, on en discutera. Par ailleurs, la prévision de déficit de 15,1 milliard d'euros résultant des propositions de la commission suppose que l'ensemble des mesures réglementaires prévues soit effectivement prise. Elle implique en particulier le doublement des participations euh forfaitaire et franchises.

Nous n'avons donc pas de marge. J'en viens maintenant plus précisément aux propositions que nous vous faisons. Le rapporteur de la branche vieillesse Pascal Gruny vous présentera plus en détail la suppression de l'article 45 bis relatif au décalage de la réforme des retraites.

En dehors de cette mesure, les propositions de la commission poursuivent essentiellement deux objectifs. Le premier objectif est de se rapprocher autant que possible des propositions de la majorité sénatoriale du au Premier ministre du 18 juillet 2025. Ainsi, nous vous proposons d'abord de rétablir l'article 444 relatif au gel des prestations ainsi que son corolaire, le gel du barême de la CSG, serait toutefois exclu du champ de la revalorisation les retraites de moins de 1400 € et les bénéficiaires de la location adultes handicapé.

Nous vous proposons également de rétablir la contribution des complémentaires santé pour 1 milliard d'euros, donc sans la majoration de 0,1 milliard d'euros destinés à compenser le décalage de la réforme des retraites et pour ne pas faire porter excessivement l'effort sur les recettes de supprimer le passage du taux de la CAG sur le capital de 9,2 à 10,6 %. Le second objectif poursuivi par la commission est de ne pas aggraver inutilement les difficultés de financement de la Cosse. En effet, nous devons tous garder à l'esprit un fait dont les médias parlent peu mais qui est d'une importance fondamentale.

En 2026, le plafond d'emprunt de la Cosse serait de 83 milliards d'euros, ce qui est dangereusement proche du pic de besoins de financement de 2020. Je vous le répelle, en 2020, nous étions en période de crise sanitaire et euh ce PIC avait atteint 90 milliards d'euros. La COSTE n'était pas totalement parvenue à emprunter sur les marchés et donc il y avait une nécessité au recours à la caisse des dépôts et consignation et un pôle de banque.

Pour éviter de compliquer inutilement le financement de la Cosse, la commission propose à l'article 40 du PLF de revenir sur la réduction discrétionnaire donc de 3 milliards d'euros de la TVA affecté à la sécurité sociale présenté comme la contrepartie de la réforme des allègements généraux. Et je rappelle à toute fin utile que la cour des comptes dans sa récente communication sur le PLFSS s'oppose explicitement à ce transfert rappelant que les allègements généraux sont actuellement souscompensés pour un total de 5,5 milliards d'euros. La commission propose également de supprimer le transfert de 1,4 milliards d'euros de CHG de la branche autonomie vers les départements.

En réalité, nous connaissons tous la dégradation des budgets des départements, mais c'est pas en décoiffant une branche qui est déjà en difficulté queon va rassurer les départements. Je ne le pense pas. Elle propose en revanche de maintenir l'article 12 quinquè prévoyant la compensation pour 2,5 milliards d'euros de diverses niches social dont la part salariale du dispositif en faveur des heures supplémentaires conformément à une recommandation là encore de la cour des comptes et elle propose de supprimer l'article 12 sept qui prévoit que la COSEse compense à l'unédique la totalité du coût des allègements généraux de cotisation patronale sans la réduction de 4,1 milliards d'euros prévus pour en 2026 par l'arrêté du 27 décembre 2023.

La commission s'est à plusieurs euh reprises déclaré favorable au principe de cet article et je me tourne vers ma collègue Frédéric Puissa. Toutefois, du fait de la situation des finances sociales, nous ne pouvons pas l'adopter. À défaut d'augmentation par l'article 40 du PLF de la part de TVA affecté à la sécurité sociale, cette disposition augmenterait le besoin de financement de la Cosse, donc de 4,1 milliards d'euros.

Mais ce PLFSS n'est qu'une étape. Ce qu'il faut, c'est ramener les finances sociales à l'équilibre. Cela implique d'abord de se doter d'une trajectoire de retour à l'équilibre.

La trajectoire figurant dans le rapport annexé qui affiche un déficit de près de 18 milliards d'euros en 2029 n'est qu'une prévision sur la base des mesures connues ou prévues. Une évolution importante du rapport annexé est que cetteé il comprend il comprend un 3 qui pour la première fois indique dans un texte législatif que l'objectif est de ramener la sécurité sociale à l'équilibre en 2029. Je vous proposerai un amendement précisant le quantum de mesures à prendre annuellement pour atteindre cet objectif.

Toutefois, malgré ce ces progrès, nous ne disposons toujours pas d'une trajectoire de retour à l'équilibre. Pourtant, c'est seulement à cette condition et uniquement à cette condition qu'il sera possible de réaliser de nouveaux transferts de dette à la CADS. Un tel transfert devra nécessairement être bientôt bien bientôt réalisé afin que la dette sociale ne s'accumule pas à la COSEse.

Ce qui, comme je l'ai souligné serait dangereux. Mais il faut deux conditions pour remettre de la dette à la cadesse. Il faut d'abord qu'on ait cette trajectoire qui revienne vers l'équilibre et ensuite qu'on y apporte aussi une recette.

C'est dans le cadre législatif. Mes chers collègues, nous célébrons cette année les 80 ans de la sécurité sociale. Notre devoir en tant qu'élu et que parlementaire est de faire en sorte que nous puissions célébrer son centenaire en 2045 et que la vieille dame soit toujours en bonne santé.

Cela implique que nous fassions preuve de responsabilité, sans doute de courage, aussi de mutabilité comme l'écrit Alain Supiot, professeur émérite au Collège de France dans le dernier numéro de Mermos que je vous recommande parce que c'est vraiment que sur la sécurité sociale, notre modèle social n'est pas un monument historique à conserver mais un chemin à suivre. Nous en sommes aujourd'hui nous en sommes aujourd'hui à ne proposer que des mesures comptables et je le regrette, ce n'est vraiment pas intéressant ni pour les uns ni pour les autres. Alors que face au vieillissement, aux pandémies, aux crises climatiques et sociales, la protection sociale doit impérativement se réinventer et je vous invite à y repenser.

Merci madame la rapporteur général. Amen.