Libre administration des collectivités : table ronde de professeurs de droit

Bon chers collègues, madame messieurs, merci de d'avoir pris du temps pour cette audition. Donc je salue notre rapporteur Thomas Dousu. Euh donc nous poursuivons nos travaux avec cette audition de trois universitaires spécialistes des questions d'autonomie financière des collectivités locales.

Donc nous recevons madame Géraldine Chavrier, professeur à l'université de Parisien Panthéon Sorbon. Monsieur Aurélien Baudu, professeur à l'université de Lille. Monsieur Comment ? parce qu'avant disait lilain, c'est pour ça.

Oui, c'est ça. Oui, j'ai encore des vieux réflexes. Et puis monsieur Xavier Cabane, professeur à l'université Paris Cité.

Vous êtes donc des spécialistes reconnus des finances publiques et des questions relatives à l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Votre expertise nous permettra d'aborder les questions constitutionnelles relatives au principes de libre administration des collectivités territoriales qui sont bien évidemment au cœur de nos travaux. Madame messieurs, le Sénat a décidé donc de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet de travailler sur la libre administration des collectivités territorial et le financement de services publics de proximité et de la transition écologique.

Ce type de formation entraîne un certain formalisme juridique. Et donc avant de vous donner la parole, je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434 134 14 et 434 15 du code pénal. Je vous invite donc dans l'ordre évoqué hein vous madame et puis monsieur Baudu et puis monsieur Caban ensuite après serment et de dire toute la vérité rien que la vérité en levant la main et en disant je le jure je le jure je le jure je le jure.

Merci beaucoup. Donc éventuellement si vous avez aussi des conflits d'intérêt, des éventuels liens d'intérêt plus exactement, merci de nous en faire part. Alors on va donc vous donner la parole pour un exposé d'une dizaine ou d'une quinzaine de minutes chacun le bon pour qu'il y ait des questions pas pas beaucoup plus long.

Mais avant de vous donner la parole, je vais donner la parole à notre collègue Thomas Dossu qui va vous présenter les axes de travail. Je vous prie de m'excuser parce qu'à un moment donné, je vais devoir m'absenter parce que je suis aussi président du groupe d'amitié l'Asie du Sud-Est et il y a eu la catastrophe avec la Birmanie et on rencontre l'ambassadeur de de enfin les les dirigeants de ce pays donc pour euh entendre ce qui se passe dans ce pays. Et donc je devrais m'absenter quelques instants par rapport à l'audition et je vous prie de m'excuser et c'est ma collègue qui prendra la présidence pendant ce temps-là.

Merci beaucoup. Les collègues qui voudront poser des questions après Thomas dessus pourront s'inscrire hein pour que on ait un débat le plus vivant possible. Merci beaucoup.

Merci monsieur le président. Oui, pour fixer un peu le cadre, en tout cas le périmètre de ce qu'on que nous on s'est donné sur cette commission d'enquête. Donc voilà, on est au Sénat.

Donc la question des collectivités est évidemment une une importance majeure pour nous. Euh mais on a vécu une séquence budgétaire encore une fois c'était pas la première assez complexe. Celle-ci était particulièrement complexe cette année, mais vis-à-vis des collectivités avec une certaine de levée de bouclier vis par rapport à certaines coupes et et c'était pas la première fois et ça fait plusieurs années, plusieurs décennies même que les collectivités se voient privées d'un certain nombre de ressources propres et de de leviers fiscaux et on voit pourtant qu'elles ont un rôle à jouer important, on l'a vu avec l'audition précédente, dans les investissements liés à la transition mais aussi à l'exercice simple de leurs compétences. sur leur territoire et il nous a semblé important et utile de vous entendre sur la façon dont a peut-être évoluer la libre administration des collectivités qui est consacrée par la constitution et leur autonomie financière consacrée elle aussi et donc c'est cette articulation là qui nous intéresse voir votre regard juridique sur ces sur ces termes et sur la façon dont elle s'exerce pratiquement.

Donc je vais vous laisser la parole et puis après on échangera euh par la suite. Peut-être d'abord madame et puis ensuite messieurs. Par ordre alphabétique.

Voilà. Merci monsieur le président, monsieur rapporteur, mesdames et messieurs les les sénateurs. Je voudrais évidemment vous remercier d'abord de m'écouter aujourd'hui mais aussi déclarer un voir des intérêts puisque en 2021, j'ai été rémunéré par une association d'élus local pour étudier les principes d'autonomie financière et de libre administration afin de comprendre pourquoi aucune censure constitutionnelle n'intervenait jamais. et je travaille régulièrement avec des associations d'élus et des collectivités territoriales.

Mais je vous garantis évidemment l'objectivité de mon propos et le concernant, je dois d'abord vous dire que j'ai toujours admis que le droit puisse céder devant les nécessités et que le Conseil constitutionnel arbitre en cas de nécessité. Mais ce que je vais vous présenter là euh à partir d'analyse de débats et d'archives euh relève pour moi, pardon de ce mot excessif, mais du scandale et même de la forfaiture et euh explique aujourd'hui les difficultés financières des collectivités territoriales. Alors en 2003, vous le savez, le principe d'autonomie financière des collectivités a été inscrit à l'article 72-3 de la Constitution.

En ces termes, les recettes fiscales et les autres sources propres des collectivités territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivité une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Il est ensuite renvoyé à une loi organique. Dans le rapport du Sénat relatif au projet de loi constitutionnel du 23 octobre 2002, René Garc explique votre commission des lois considère que l'autonomie locale ne peut se limiter se limiter à la liberté de la dépense.

Elle exige aussi que les collectivités territoriales aient la faculté de moduler l'évolution de leurs ressources par le vote des impôts locaux dans les conditions prévues par la loi. De fait, le 29 octobre Sénat, le garde des SAAU retient ce principe. Il constate d'abord que le Conseil constitutionnel, en se fondant sur la libre administration n'a jamais pu s'opposer à la recentralisation financière.

Il énumère toutes les suppressions de fiscalité locale puis déclare "Le remplacement de ces recettes fiscales par des dotations de l'État a renforcé la dépendance des collectivités à l'égard de ce dernier. La part de la fiscalité locale dans les ressources globales hors emprunt a été réduite. Nous ne pouvons plus nous résoudre à voir les finances locales dépendent toujours davantage de l'État au fil des législations.

Il faut donc que la norme suprême consacre en termes précis et opérationnel l'autonomie financière des collectivités. Et le ministre ajoute, "En reconnaissant leur capacité fiscale, ce projet leur permettra dans les limites prévues par la loi de fixer aussi bien le taux que l'assiette des impôts locaux. Selon le ministre, l'autonomie c'est la maîtrise des taux.

Il le rappelle le jour de l'adoption définitive du projet de loi allant pour mieux convaincre jusqu'à parler d'une autonomie fiscale. À l'Assemblée nationale, le président de la commission des lois insiste aussi sur la fiscalité propre. Nous aurons une base juridique pour mettre un terme à une dérive commencée il y a nombreuses années qui s'est accélérée depuis 5 ans faisant part de la faisant passer la part des ressources propres des collectivités de 52 % à 45 % de leurs ressources totales.

Le Conseil constitutionnel ne fut d'aucun secours. Cette proposition constitue une innovation considérable. Pour lui, une fiscalité locale propre, ce sont ces termes.

À 45 %, c'est déjà trop bas. et ce principe constitutionnel devait stopper cette baisse. Il est rejoint là encore par le garde des sauts lors de la dernière lecture à l'Assemblée qui reprend les mêmes mots qu'au Sénat, y compris sur la maîtrise des taux.

Tout le monde n'a donc jamais parlé que de maîtrise locale des taux. Dernière preuve, de Vedan, ministre délégué aux libertés locales, expliquit au Sénat. Dans le même temps, le gouvernement engagera avec le comité des finances locales une étude sur la mise en œuvre de la réforme fiscale.

Nous avons exclu un financement par la TVA qui n'est pas compatible avec la directive européenne. Il est clair que le taux ne peut varier suivant les régions. La TVA était hors jeu parce que les collectivités devaient fixer le taux et que cette modulation des taux était contraire aux droits communautaires.

Cette maîtrise locale des taux était associée à une promesse de réforme fiscale. Le garde des sauts a d'ailleurs expliqué à l'Assemblée que le Sénat avait accepté de renoncer à la notion de part prépondérante des ressources propre sous l'effet de cette promesse. Il explique que sans la réforme fiscale, les lois de finances auraient été immédiatement contraires à la Constitution et que le Sénat s'est rabattu sur la part déterminante pour ne pas, je cite le ministre, hypothéquer la mise en œuvre de nouveaux transferts de compétences en la subordonnant à la réalisation préalable d'une réforme fiscale certes nécessaire mais qui prendra davantage de temps.

Le gouvernement a même fait deux promesses qui ont fondé l'adoption du principe d'autonomie financière par le constituant. En séance du 5 novembre, le garde des sauts affirme : "Il est clair que les textes qui vous seront présentés par le gouvernement au début de l'année 2003 contiendront des dispositions modifiant la fiscalité." La seconde est révélée par le rapporteur au Sénat, monsieur Garec.

D'après les indications fournies par le gouvernement, la loi organique augmentera progressivement à mesure de l'état d'avancement de la réforme des finance locales, le seuil en dessous duquel les ressources propres des collectivités ne pourront descendre. Il me semble que nous pouvons nous rallier à cette rédaction. Ça fondé l'accord du constituant.

Tout cela est logique. Si la fiscalité trans est transférée sans maîtrise de taux euh plutôt si la fiscalité d'État transférée sans maîtrise de taux avait été conçu comme des ressources propres, il n'aurait pas été utile de renoncer à la part prépondérante ni de promettre d'augmenter le taux d'autonomie, celui qu'on a jamais augmenté lorsque la réforme fiscale l'aurait permis. Il n'y a en effet pas besoin de réforme fiscale complexe pour transférer un montant d'impôt d'état.

Comment alors avec un principe adopté pour stopper le démantellement de la fiscalité locale est-on parvenu en 2025 à la quasi disparition de celle-ci ? C'est là que pardon vraiment ça ne me ressemble pas mais deux scandales interviennent. Bercy a refusé de procéder à une réforme fiscale qu'il ne voulait pas juger trop complexe même avec un taux dégradé présenté comme tel par le ministre en 2003.

Il a refusé de se plier au pouvoir constituant. Il a violé la constitution consciemment et l'accord passé avec le parlement. La loi organique a ainsi inclus dans les ressources propres les transferts d'impôts d'état sans pouvoir de taux alors que ce transfert devait abonder les ressources totales selon un rapport de la commission des lois du Sénat du 23 octobre qui cite une étude de la direction générale de la comptabilité publique.

Deuxème scandale, le juge constitutionnel aurait dû censurer la loi organique. Or, il l'a validé en la sachant non conforme et il le dit. Dans ses propres commentaires, il considère, je le cite, que la définition donnée par l'article 3 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel comprend une formule déroutante en première approche.

Il poursuit en précisant que définir les ressources propres comme étant exclusivement celles dont les collectivités pouvaient fixer elles-mêm le montant était une solution, je cite, plus conforme à l'idée naturelle de ressources propres. Il explique toutefois qu'il y renonce, je cite, en raison de l'extrême difficulté politique et technique de créer de nouveaux impôts locaux, ce qui conduirait en l'absence à une censure rapide des lois de finance. C'est ahurissant alors que la révision visait à donner au Conseil constitutionnel le pouvoir de censurer le démantellement de la fiscalité locale, le ministre le disait.

Ce dernier, le conseil explique très naturellement que faute de réforme fiscale, il ne veut pas se trouver en situation de censurer les lois de finances. Il se fondent sur l'extrême difficulté politique et technique de créer des nouveaux impôts locaux. Mais ce n'est pas un contrôle de constitutionnalité, c'est un dénis de justice.

Il aurait pu émettre une réserve d'interprétation sur le caractère temporaire de la solution avant une réforme fiscale. En fait, les membres du conseil et son tout nouveau président, fretchement nommé ne se sont pas comportés en juge, mais en ancien ministre soucieux de difficultés rencontrés par leurs collègues. Et c'est d'ailleurs, et c'est un point décisif désormais, ce qui explique que le Conseil constitutionnel ne censure jamais des baisses de ressources sur le fondement du principe de libre administration qui ne vise plus l'origine des ressources mais la suffisance de leurs montants pour faire face à toutes leurs compétences.

Or, le plus gros défi que vont rencontrer les collectivités pour financer la transition énergétique, c'est bien de ne pas avoir assez de ressources pour les compétences principales et pour celles-ci. Même les membres du conseil constitutionnel s'en sont émus aller voir les archives du conseil 1990. Surtout, je fais remarquer que c'est la 4e fois en un an qu'on vient renier les ressources locales. 2 mois plus tard. 2 mois plus tard.

C'est la 4e ou 5e fois en peu de temps que nous avons des dispositions prises au détriment des budgets locaux. Pire, en juillet 1991, la grande majorité des membres du conseil a voulu censurer une mesure favorable, défavorable pardon évidemment au département parce que selon le rapporteur, le système adopté ne donne aucune garantie sérieuse suivant laquelle il n'est pas susceptible d'affecter gravement dans un nombre de cas qui ne serait pas négligeable les ressources fiscales de certains départements. Puis il cite le gouvernement et le ministre de l'économie et des finances qui évoquent eux-mêmes une contrainte budgétaire insupportable eux-mêmes.

Pourtant, le président s'y est opposé en expliquant qu'il avait déjà laissé passer une violation avec le logement social et qu'on pouvait le faire une deuxième fois et que je le cite, "Pensons à l'avenir, nous allons nous placer dans une situation délicate en tant que Conseil constitutionnel." Réponse de monsieur Fort. Mais 4 % c'est déjà l'inflation.

Il n'y a plus aucune possibilité d'investir. Et là, réponse terrible du président. Monsieur Fort, j'en appelle à l'ancien ministre.

Quelle est votre réponse ? Fixer les règles concernant les taux en vertu de l'article 34, c'est la prérogative du parlement. nous irions lui interdire de le faire pour un an et trois taxes.

Je dis attention monsieur le ministre d'État, monsieur le ministre d'État, il n'y a plus de juges constitutionnel mais des anciens ministres. Pire, le président du conseil termine ainsi. Je n'ai pas d'état d'âme.

Le domaine où nous devons être vigilant d'une vigilance extrême où nous devons manier le scalpel, c'est celui des droits fondamentaux quand il s'agit des pardon celui des droits fondamentaux mais quand il s'agit des ressources des collectivités locales. Les exigences ne se situent tout de même pas au même niveau. Certes, il nous faut rester vigilant mais en pareille matière laissons parlement et gouvernement ajuster les choses. le Conseil constitutionnel.

Alors la conclusion, elle est implacable. Il n'existe pas de principe constitutionnel d'autonomie financière. Ce qui à vrai dire, on en parlera, ne serait pas si grave s'il y avait une stabilité et une prévisibilité des ressources.

Mais il n'y a pas non plus, et là c'est beaucoup plus grave de principes de libre administration garantissant un montant suffisant de ressources pour faire face au défis futur. La principe de libre administration est inscrit dans la Constitution et validé par le Conseil constitutionnel et régulièrement jugé mais il n'est pas censuré en matière financière et très peu par ailleurs parce qu'il n'existe pas. Il est laissé à l'appréciation du parlement.

Je vous remercie. Merci monsieur Baudu. Merci monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames messieurs les membres de cette assemblée.

C'est toujours un honneur d'être auditionné par la représentation nationale et c'est une première en ce qui me concerne dans le cadre de l'article 51-2 de la Constitution donc d'une commission d'enquête parlementaire. J'en remercie donc chaleureusement euh monsieur le sénateur Dous, rapporteur de cette commission et tout particulièrement son président, le sénateur et car nous exerçons nos fonctions respectives sur les mêmes termes, même si l'intitulé de l'université a changé depuis 2018. C'est un plaisir de d'intervenir devant vous.

Votre initiative répond aux préoccupations croissantes des élus locaux concernant la fragilité de l'autonomie financière des collectivité. Nous en avons eu une parfaite illustration avec ma l'intervention de ma collègue suite aux réformes récentes de la fiscalité locale amplifiée par les difficultés financières qui frappent les collectivités. euh n'est-ce pas en février dernier que la Cour des comptes notait un emballement des dépenses locales, page 33 de son rapport sur les dépenses publiques en 2024 par rapport aux prévisions initiales du projet de loi de finance pour 2024 en volume, le dépassement des dépenses locales représentait environ plus de 10 milliards d'euros.

Nous avions déjà eu l'occasion de souligner à plusieurs reprises dans nos travaux scientifiques sur ces difficultés financières locales avec mon collègue ici présent Xavier Cabane d'ailleurs au Sénat en 2023 en partenariat avec la délégation aux collectivités territoriales. organisions dans cette assemblée un colloque au côté de madame Françoise Gatel qui présidait alors la la délégation à l'automne 2023 un colloque sur le le financement les règles de financement des transferts de compétences au aux collectivités locales et les nombreuses controverses juridiques que cela pose, vous pourrez retrouver dans les actualités juridiques des collectivités territoriales de 2024 les actes de ce colloc qui ont été publiés Donc en février 2024, on aura peut-être au niveau des questions l'occasion d'y revenir. Ensuite, nous avons piloter plusieurs dossiers publiés dans différentes revues juridiques, que ce soit à la RFDA en 2020, à la JDA en 2022 ou encore dans la revue gestion et finances publiques de 2024, les difficultés financières rencontrées par les collectivités territoriales et qui se sont aggravés au fil de ces derniers mois. et ses travaux à test finalement du positionnement de la doctrine par rapport à ces difficultés.

Dès le mois de janvier 2023, nous déplorions, toujours avec mon collègue, une forme de recentralisation financière par l'usage récurrent de l'outil fiscal de l'État en substitution de l'instrument fiscal local. Nous avions osé le titre la TVA, un édifice qui s'ettete, un pouvoir fiscal qui s'effrite dans les colonnes de la JDA en 2023. Quelques jours plus tard, le Conseil des prélèvements obligatoires, organisme associé à la Cour des comptes, rendait un rapport le 9 février 2023 consacré à la TVA et invité à sa son le fait de recentrer cet impôt sur son objectif de rendement pour les finances publiques.

Et c'est vrai que ce rapport aborde longuement le sujet de la TVA, notamment sur l'usage qui en est fait depuis quelques années par l'État pour euh financer les collectivités locales en substitution des impôts pour lesquels elles avaient un pouvoir de fixation du taux. et la Cour des comptes appelé à limiter l'usage de la TVA dans le financement des collectivités locales, ce que nous défiendions donc dans notre tribune au sein de l'abdomadaire juridique. La complexité graduelle du schéma de financement public des collectivités territoriales par le partage et l'émiatement de l'impôt m'avait aussi convaincu d'écrire un ouvrage en droit de la fiscalité locale dont la deuxème édition est par tout simplement dans un souci de clarté d'intelligibilité pour le citoyen et l'él car lors de colloc il m'arrive souvent de rencontrer des élus locaux des fonctionnaires de la DG FIP et qui nous font souvent l'objet de témoignage face une forme de perdition dans le maqui fiscal local qui a profondément évolué ces dernières années et pour lequel parfois ils n'y comprennent plus toujours grand-chose. la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales avec sa disparition complète en 2023, les assouplissements de la CFE et de la CVAE, bien que la suppression de celle-ci soit repoussée en 2030 dans le cadre de la loi de finance 25, la dynamique moindre des droits de mutation à titre onéreux bien que la loi de finance 25 est autorisé les départements à relever le plafond des DMTO de 0,5 points depuis le 1er avril et ce jusqu'au 30 avril 2028.

La crise de l'immobilier a bien évidemment accentué la perte de ressources fiscales auquel s'ajoute des charges croissantes qui alourdissent les budgets locaux, l'inflation, vieillissement de la population, excès de normes, précarité croissante de la population sur certains territoires étaient autant élément d'explication de ces difficultés. Je me souviens parfaitement au Sénat de la table ronde que nous avions organisé avec mon collègue en présence de nombreux élus locaux et de sénateurs. Ce qu'il faut rappeler que l'autonomie fiscale n'a jamais été consacrée par le Conseil constitutionnel pour les collectivités métropolitaines et nous renvoyons au rapport de la Cour des comptes rendue en 2013 sur l'autonomie fiscale en outreem et ses particularismes.

La perte de pouvoir fiscal des collectivités locales depuis la loi du 10 janvier 1980 qui avait accordé aux collectivités territoriales la liberté de voter les taux des quatre taxes directes locales à l'époque conduirait selon de nombreux observateurs à une forme de recentralisation croissante des décisions budgétaires qui placent désormais les collectivités dans une situation de dépendance accrue vis-à-vis de l'État. Autrement dit, et sans qu'on y prenne suffisamment garde, ce ne serait pas une véritable métamorphose du système fiscal local français qui serait en train de s'opérer sous nos yeux et ce tant d'un point de vue matériel que conceptuel, mais plutôt une forme d'immobilisme de la matrice fiscale locale originelle qui serait impossible si on suit ces observations finalement de euh impossible de faire muter signe d'un immobilisme renouvelé ou d'un conservatisme aveugle face à son effritement inévitable. Quand on parle de mutation de la fiscalité locale française, nous y voyons des évidences incertaines.

Un cadre constitutionnel et organique renouvelé en matière fiscale. Ça fait partie des questions que nous que nous avions reçu. Un pouvoir fiscal des collectivités territoriales est branlé mais surtout des incertitudes évidentes.

L'abandon d'une fiscalité foncière locale stable et assurée, une réforme fiscale territoriale exemple de complexité et d'évisibilité. Cette situation est-elle contraire à l'esprit à la lettre des articles 72 et 72-2 de la Constitution sur la libre administration et l'autonomie financière de celle-ci ? Ce qui suppose une capacité d'action autonome notamment à travers des ressources propres et pérennes.

Encore faudrait-il s'entendre sur la notion de ressources propres. Euh notion juridique en débat chronique depuis 20 ans selon que l'on retient une définition étroite, celle fidèle finalement à la loi du 10 janvier 1980 ou une définition plus large qui inclut la fiscalité transférée partagée et donc la TVA comme l'a fait le législateur organique en 2004. Voilà un certain nombre de points qui seront très certainement complétés lors des questions et je vous remercie de nouveau de votre attention et vous renouvelle mes remerciements pour votre invitation à la présente table et retrouver mes collègues que j'ai toujours plaisir à croiser.

Merci beaucoup. Merci beaucoup monsieur Caban. Merci monsieur le président.

Bien moi aussi avant de commencer je veux vous remercier monsieur le président monsieur le rapporteur pour votre invitation. Euh je suis très heureux d'être devant vous mesdames et messieurs les sénateurs et sénatrices. Euh alors c'est très difficile d'intervenir après deux imminents collègues qui ont quand même dit beaucoup de choses.

Donc je vais dire probablement les mêmes choses mais à ma manière et peut-être avec euh un angle d'attaque un petit peu un petit peu différent. Euh je crois que si euh nous sommes en train de réfléchir sur l'autonomie financière, je je tiens à vous préciser que lorsque j'ai commencé ma ma carrière de d'universitaire, nous étions en 1998 et c'était déjà le sujet au niveau des finances locales, on parlait déjà de l'autonomie financière, comment faire ? Donc à peu près 30 ans après, nous en sommes toujours là.

Alors, si on réfléchit actuellement sur l'autonomie financière et sur les conséquences de la réforme constitutionnel de de 2003, je crois que c'est la conséquence de d'incompréhension, de malentendu et peut-être si je reprends les propos de Géraldine Chavrier, peut-être un petit peu de tromperie. Mais avant de voir quels sont ces ces incompréhensions, ces malentendus, voir ces ces tromperies, je crois qu'il faut partir d'un constat qui me semble assez intéressant. Constat que peuvent faire tous les élus.

Nous sommes actuellement dans une situation où trois choses peuvent être constatées. La première chose, c'est que l'État a transférer ou continue à transférer un grand nombre de compétences vers les collectivités territoriales. Et bien évidemment, ces compétences transférées aux collectivités territoriales ont un coût, ceux qui soulèvent des problèmes financiers.

Le deuxième constat que l'on peut faire, c'est que les collectivités territoriales voient leurs compétences en matière fiscale de plus en plus restreinte puisque on voit les impôts partagés prendre une part de plus en plus importante dans les ressources des collectivités territoriales. Et le 3è constat que l'on peut faire, je pense que les élus euh que vous en êtes en seront d'accord, c'est que le système fiscal local est profondément marqué par une instabilité. Euh nous sommes à peu près depuis un quart de siècle face à un système fiscal local qui ne cesse d'évoluer, de changer et je crois même pour des spécialistes de de finances et de fiscalité locale, il devient de plus en plus illisible.

Je crois qu'il fallait le dire. Alors, quelles sont ces incompréhensions malentendues voir tromperie ? J'en trouverai quatre.

Le premier, c'est que l'autonomie financière des collectivités territoriales, une fois qu'elle a été, on va y revenir, constitutionnalisé, n'a plus du tout été celle qui avait été imaginée dans le discours politique. Lorsqu'on parle d'autonomie financière, des collectivités, il y a deux façons de comprendre la chose, une manière pragmatique et une manière juridique ou constitutionnelle. La manière pragmatique, c'est la façon dont tout le monde jusqu'à 2003, y compris la doctrine universitaire, définissait l'autonomie financière sans assise juridique, c'est-à-dire le fait que les collectivités territoriales devaient avoir des ressources propres entendu par là sur laquelle ont pouvoir de décision, ressources propres suffisantes pour faire face à leurs compétences et pouvoir amuser assez librement sous réserve de quelques interdictions ou obligations. sont fixés par la loi.

Et puis est arrivée la réforme constitutionnelle de 2003 qui a réellement juridicisé la notion d'autonomie financière et qui a finalement constitutionnalisé cette notion même si la constitution à l'article 72-2 n'emploie surtout pas l'expression d'autonomie financière. Néanmoins complété par la loi organique du mois de juillet 2004, on peut dire que désormais il existe un principe d'autonomie financière et je suis d'accord avec ma voisine et je reviendrai, dont le Conseil constitutionnel ne fait pas grand-chose. Toujours est-il que le Conseil constitutionnel, même pour ne pas mettre en œuvre ce principe ou ne pas en tirer les conséquences qu'il pourrait en tirer, il fait régulièrement référence, soit en visant le principe d'autonomie financière, soit en visant l'autonomie financière, mais il y régulièrement référence.

Alors, pourquoi s'est créé à partir de cette révision constitutionnelle de 2003 un certain nombre d'incompréhensions et de difficultés ? Je crois que c'est dû tout simplement à deux alinéas de l'article 72-2, l'alinéa 3 et l'alinéa 4. L'aliginéa 3, vous le savez parfaitement, c'est l'alinéa qui vient préciser que les ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources par catégorie de collectivité.

De là découle un certain nombre de difficultés, la définition des ressources propres, on y reviendra, la définition ou la fixation de la part déterminante et bien évidemment de tout cela découle une troisème difficulté, le pouvoir de décision des collectivités territoriales en matière fiscale. Et puis la deuxième difficulté qui découle de la constitutionnalisation de l'autonomie financière, c'est l'alignée 4. Ligné A4 qui vient nous dire que tout transfert de compétences doit donner lieu, transfert, création ou extension, doit donner lieu à une compensation.

Évidemment, on y reviendra sans doute pendant dans les questions, le système de compensation financière qui est mis en place est imparfait. Donc ça c'est le premier point qui explique que l'on a des difficultés. Le second point qui explique que l'on a des difficultés et mes deux collègues l'ont l'ont souligné, c'est que l'autonomie financière n'est pas l'autonomie fiscale.

Alors peu importe finalement ce qui a été vend, enfin pas peu importe, c'est très important, mais ce qui a été vendu au moment de l'adoption du texte, nous on va se situer à ce qui existe. Lorsqu'on prend l'article 72-2 de la Constitution, finalement il n'y a que un article qui peut un alinéa pardon qui peut vraiment nous intéresser. C'est l'alinéa 2 de l'article 72-2 de la Constitution qui dit "La loi peut autoriser, je change un petit peu le texte, peut autoriser les collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux des impositions de toute nature dans les limites qu'elle déterminent." Donc cette aligné 2 de l'article 72-2 attribue non pas un pouvoir comme il était écrit dans les questions mais une compétence fiscale aux collectivités territoriales.

Et comme cela a déjà été souligné, cette compétence fiscale des collectivités territoriales a bien été évidemment prévu à l'article 72-2 dans le prolongement de l'article 34 de la Constitution qui fait que dans notre système, dans notre 5e République, c'est le Parlement qui a le monopole de la question fiscale et le Parlement peut dans la loi éventuellement déléguer une partie de la compétence à d'autres, dont aux collectivités territoriales. Ce qui fait que l'article 72-2 aligné à 2 n'a jamais fait que mettre dans la Constitution ce qui existait déjà. La loi du 10 janvier 1980, on avait pas besoin de la Constitution pour la pour l'adopter.

Donc cette aligné à deux n'a jamais créé la moindre protection en matière fiscale au profit des collectivités territoriales. Je sais que nous sommes enregistrés mais peu importe, je employé une expression un peu familière. Si vous me permettez de pousser le bouchon un peu loin, cet article n'empêcherait nullement que les collectivités territorial demain ne puissent voter plus aucun taux d'imposition.

Oui. Oui. Conseil et le conseil constitutionnel finalement dans ces décisions le confirme bien puisque'en 2009, il nous a bien dit qu'il n'y avait pas d'autonomie fiscale.

Donc et la chose a été renforcée lorsque la loi organique de 2004 est venue mettre dans la notion de ressources propres des impositions sur finalement lesquelles les collectivités territoriales n'ont absolument pas leur mots à dire. Et c'est donc le 3è point de je dirais de comment je disais d'incompréhension de de malentendu, c'est bien évidemment la notion extensive de ressources propres. Euh je vais pas vous redire pour gagner du temps ce que Géraldine Chavrier et Aurélien Baudu ont dit mais je me permettrai de réemployer une expression que j'ai employé il y a quasiment 20 ans, en 2007 au moment où on commençait à s'intéresser vraiment à ce que le constituant dérivé législateur organique avait fait.

En adoptant cette définition de des ressources propres, le législateur organique, sans vraiment s'en rendre compte, a fait entrer le loup dans la bergerie. C'estàd à partir du moment où l'on met dans la définition des ressources propres, c'est-à-dire dans les ressources qui permettent de calculer le ratio d'autonomie où on met des ressources sur lesquelles les collectivités territoriales n'ont pas de pouvoir voir de décision, où on permet que des des impôts qui sont partagés entre l'État qui garde la main juridique dessus et les collectivités territoriales, que ce soit des ressources propres, et bien vous me pardonnerez, l'État aurait eu tort de ne pas se gêner et d'emprunter la voix que le législateur organique lui avait ouvert. Et 4e et dernier point et bien c'est que avec 22 ans de recul euh ou 21 ans, on se rend compte que finalement l'autonomie financière, le principe d'autonomie financière n'est pas plus protecteur en matière de finance que le principe de libre administration.

Lorsque le Conseil constitutionnel n'avait que le principe de libre administration, je vais redire à peu près ce qu'a dit Géraldine Chavrier. Finalement, le Conseil constitutionnel se contentait décision après décision de vérifier une chose. Euh le législateur supprimé des impôts locaux sur lequels le législateur le pardon les collectivités territoriales avaient la main en votant en en particulier le taux.

Il est remplacé par des dotations. Le Conseil constitutionnel ne se préoccupait pas de la nature de la ressource. il s'occupait seulement de la quantité.

Est-ce qu'on compensait à peu près également et est-ce qu'il y avait un critère d'évolution ? C'est en gros ce que regardait le Conseil constitutionnel. Une fois qu'on a eu le principe d'autonomie financière, on aurait pu s'attendre à ce que le Conseil constitutionnel, bah sur la base de ce principe change un petit peu son fusil des poèmes.

En réalité, le Conseil constitutionnel, et je crois qu'il faut pas lui reprocher, le Conseil constitutionnel se contente d'appliquer l'article 72-2 de la Constitution. C'est-à-dire euh le Conseil constitutionnel par on a eu l'exemple en 2018, s'est posé la question suppression de la taxe d'habitation. quasiment fini.

Suppression de la taxe d'habitation ou dégrèvement dans un premier temps. La question se pose est-ce que ça va être contraire au principe d'autonomie financière ? Il est prévu qu'il y ait un rapport régulièrement qui vienne indiquer les ratios d'autonomie financière.

On verra à ce moment-là. Servons-nous de l'outil. Il est prévu dans la loi organique qui ait des ratios d'autonomie.

Bah contrôlons par rapport au ratio d'autonomie. Donc le Conseil constitutionnel s'en tient à une application stricte qui pourrait être beaucoup plus s'il avait censuré la loi organique. Voilà.

S'il avait censuré mais à partir du moment où le péché original est passé, bon ben voilà. Donc de tout de ces quatre points, on en tire bien ce constat qu'il y a eu des des malentendus, des mésentes, enfin voilà. Et on arrive à un système qui est totalement insatisfaisant.

Et pour conclure juste phrase, juste une phrase, je crois que l'on est tous d'accord sur le constat. Le seul problème, c'est que nous sommes au fond d'un trou et la question qui se pose réellement, c'est comment en sortir ? Je vous remercie.

Merci. C'était très clair. Euh c'est un peu les constats qu'on qu'on a tiré chacun en en voyant les les budgets passés et les jurisprudences passés aussi.

Moi ma ma première question puisque c'est quand même un peu dans le débat en ce moment, c'est est-ce qu'il pourrait y avoir un niveau où l'État retirerait un de soit de compensation ou de dotation ou de budget ou collectivité où le Conseil constitutionnel pourrait dire là c'est trop, ça entrave la libre administration et ça il manque ça va trop loin. Alors, écoutez euh vous avez déjà entendu euh les archives, on vous explique que enfin on la loi organique là de 2003, rappelez-vous qu'elle était un petit peu plus complète. C'était aussi relative euh c'était l'autonomie financière et il fallait pas que les ressources fiscales violent la libre administration.

Et quand il a censuré le Conseil constitutionnel, il a dit "Oui, mais la libre administration, c'est une portée normative incertaine. Un conseil, un principe constitutionnel, ça une portée normative incertaine." Et pourquoi je pense que ça n'arrivera pas ou en tout cas difficilement sauf s'il y a une sorte de réveil du Conseil constitutionnel, c'estd qu'en fait tout n'est pas fini.

Il faudrait passer par une révision constitutionnelle. On sait qu'on peut pas aujourd'hui, c'est pas le moment. Mais le conseil constitutionnel lui, il peut se réveiller.

Pourquoi ? Je ne crois pas actuellement. s'il y a pas de réveil du de sa part que ça passe.

Est-ce que vous vous rendez compte qu'on est en train de parler en fait d'argent, de compétences qui s'ajoute et de ressources qui entrent ? Donc on est en train de parler de mathématiques, on est en train de parler d'addition et de soustraction. Est-ce qu'une fois vous avez vu dans une décision du Conseil constitutionnel une vraie un vrai effort pour comptabiliser, pour compter, pour se dire euh on m'annonce que l'entrée, ça sera ça.

Le calcul du gouvernement, c'était que si on donnait cette part d'impôt, ça donnerait temps. Est-ce que le Conseil constitutionnel va chercher l'information ? Oui, de temps en temps.

Savez-vous où il va la chercher ? au secrétariat général du gouvernement ou à Ber. Oui.

Donc alors excusez-moi, mais un juge qui va demander au violeur s'il a violé, généralement la réponse est pas est pas formidable. Euh donc il ne fait pas ça. Est-ce qu'il cumule ?

C'est-à-dire que on a vu à plusieurs reprises de Conseil constitutionnel être saisi de baisses de ressources fiscales ou de problèmes de compensation insuffisante. Compensation. Oui.

Beaucoup de compensations qu'il considère comme étant juste un peu en dessous. Ça passe. Oui, mais lui il va vous dire ça passe, c'est en dessous mais ça ne viole pas la libre administration.

On a vu dans une même année le conseil constitutionnel le juger plusieurs fois d'affilé. Alors il montre un peu ça Jean. Il dit la baisse de nouveau des ressources fiscales.

Le législateur a encore on voit ça dans les décisions, mais il cumule pas. C'estd que si vous prenez parce que il a une limite, il faut pas que ce soit plus. Alors combien c'est déjà pour les ressources les recettes réelles de fonctionnement ?

C'est plus de 2 % 2 % dans c'est plus ou moins, ça doit pas dépasser 2 % des recettes réelles de fonctionnement la baisse. Bon mais en fait de loi en loi si vous ajoutez tous les 2 % depuis 20 ans, on sait même pas comment on fonctionne encore. Il y a pas de cumul, il y a pas il y a pas de calcul.

Il ne s'est pas doté de moyens pour calculer, pour évaluer, pour prendre en compte le transfert de compétences parce que pour savoir s'il y a une dénaturation de la libre administration calcule la perte, mais il faut regarder tout ce qui s'est rajouté et ça ça n'arrive jamais. Donc je je vois pas comment on va avoir un jour la viol une décision de de pour dire voilà là on en est au point que ça dénature la libre administration des collectivités territoriales tant qu'il prendra la décision comme ça en disant bah là il y a 22 % des recettes fiscales en moins. C'est arrivé une fois avec les vignettes automobiles moins 22 % des recettes fiscales des régions d'un coup.

Oui mais ça fait 2 % des recettes réelles de fonctionnement donc ça va mais plus toute celle d'avant il se passe rien. Donc on ne sait plus quoi faire. Le le Conseil constitutionnel le dit, c'est pas un vrai principe constitutionnel pour lui.

La liberté d'entreprendre qui était autrefois un principe un peu creux, c'est oui, elle n'est ni générale ni absolue, c'était un contrôle manifeste de l'erreur d'appréciation. Bah, la libre administration, c'est un contrôle manifeste de l'erreur d'appréciation, on le voit souvent. Mais en revanche, la liberté d'entreprendre maintenant, c'est un contrôle de proportionnalité, pas la libre administration.

Donc, j'y crois pas. Je pense qu'il faut passer par une réforme ou alors il faut que le Conseil constitutionnel prenne conscience de ses responsabilités. Quelques éléments complémentaires.

Euh effectivement, on l'a dit, le contenu actuel du principe d'autonomie financière est largement imparfait. Vous en avez fait également le constat tant sur la libre disposition des ressources au sens de l'article 72-2 de la Constitution, alinéa 1, que sur la part déterminante des ressources propres au sens de la ligé A3. Je crois que la démonstration faite par mon collègue était suffisamment éclairante.

Sur le premier point d'imperfection, on voit bien qu'on a quand même une jurisprudence constante du conseil et y compris avant la réforme. Depuis 91, le Conseil constitutionnel est est finalement assez constant dans sa jurisprudence. C'est une jurisprudence, je crois, du 24 juillet 1991. et le Conseil d'État aussi dans sa jurisprudence du 4 avril 2012, communauté de commune du pays de de Quin là, on voit bien que le le le Conseil d'État a aussi une lecture finalement similaire.

Le problème est que la liste des dispositions qui ne constituent pas une atteinte au principe de libre disposition des ressources est bien plus longue que celle des dispositions qui constituent une telle atteinte. Et un dernier point sur la jurisprudence du conseil et et je ne je note ton optimisme en espérant avec source d'espoir sur l'évolution jurisprudentielle, mais euh je je m'interroge vraiment sur cette évolution à laquelle je je mettrai plus peut-être de réserve euh que ce que tu le fais. Euh on voit bien que euh il a considéré qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose que la suppression ou la réduction d'une recette fiscale soit compensée par laallocation de recettes comparables depuis sa jurisprudence euh du 27 décembre 2019 sur la loi de finance 2020.

Euh donc je je je suis beaucoup plus sur ça, c'est certain, c'est plutôt sur la libre administration, sur le montant. Mais sur ces deux points, je je je vois mal comment le conseil pourrait faire évoler sa jurisprudence. Alors euh deux points très très rapides.

Euh premièrement, effectivement, le Conseil constitutionnel a rendu un grand nombre de décisions relatif à ces questions, en particulier au début des années 2000 où là, il y a une de de décision. Et concrètement, le Conseil constitutionnel n jamais posé posé un curseur. Il n'a jamais dit bah voilà, si la suppression dépasse 15, 20, 30 %, je sens au-dessous, je censure pas. euh il a jamais posé posé de curseur tout simplement parce qu'il prend ses décisions euh disposition législative après disposition législative lorsqu'il est saisi.

Ce qui m'amène à une remarque. Euh je toujours être prudent avec le le Conseil constitutionnel, je trouve. C'est-à-dire euh je trouve que dans notre système, on en attend parfois beaucoup euh parce que tous les espoirs reposent en le Conseil constitutionnel et parfois on espère que bah il fera rien.

Voilà. Euh donc c'est c'est toujours très compliqué venir reprocher au Conseil constitutionnel à la fin des années 1990, début des années 2000 ou encore aujourd'hui de ne pas censurer une disposition législative au prétexte qu'il y en a eu déjà avant qu'il avait supprimé des recettes fiscales et de dire au Conseil constitutionnel mais écoutez vous auriez pu tenir compte du cumul pour venir dire bon maintenant ça suffit je suis pas sûr que ça soit conforme au rôle du conseil constitutionnel le conseil constitutionnel est saisi d'une alors tu compléteras et saisi d'une loi saisit d'une loi et d'une seule loi. Est-ce qu'il va pouvoir remonter dire voilà je fais un calcul depuis vas-y c'est toi la constitutionnalist ?

Non non c'est pas ça mais tu as raison. le Non non mais vous avez raison mais pas ça dépend comment vous enfin c'est pas ça dépend c'est le principe de libre administration signifie que à partir d'un moment le ressources ne sont plus suffisantes pour faire face aux charges donc on est d'accord pour dire qu'il ne peut pas viser la loi d'avant et cetera et lui il est saisi que d'une seule loi mais au moment où il jug il regarde un montant de charge et un montant de ressources et Si beaucoup de fois avant il y a eu des baisses, des baisses, des baisses, au moment où lui il évalue un montant, on parle de mathématique. Au moment où il évalue un montant, forcément l'augmentation des compétences transférées et la baisse des fiscalités avant plus celle-là, c'est la goutte d'eau si vous voulez.

C'est bien le vase dont il est saisi lors de cette décision. Il y a un vase lorsqu'il est saisi par cette décision. Ça faisait un moment que euh les charges c'étaient comme ça par rapport aux ressources et au bout d'un moment ça doit déborder.

Sinon ça ne débordera jamais. Mais parce que sinon c'est quoi un principe ? C'est c'est la vision qu'il a adopté.

Ça ne déborde pas. Ça ne déborde jamais parce que sinon c'est simple effectivement on saissonne on saucissonne. La question c'est est-ce qu'il y aura un niveau, un taux un ratio ou quelque chose qui permettrait d'évaluer cette cette ce principe constitutionnel ?

Pour le coup, c'est vrai que ça va donner au Conseil constitutionnel euh une large marge d'appréciation dont il n'a jamais fait euh qu'il n'a jamais utilisé. Alors, on est d'accord vraiment pour dire que le Conseil constitutionnel, on peut rien lui reprocher jusqu'à 2003. Il n'avait pas les outils.

C'est lui qui d'ailleurs a reconnu le principe constitutionnel qui était pas si évident. 79, c'est lui qui lui a donné un contenu. Mais en 2003, la révision constitutionnelle, il suffisait de lire le les constituants à chaque fois.

À chaque fois, on nous dit euh on met par exemple l'organisation décentralisée de la République pour que le Conseil constitutionnel ne place pas toujours l'égalité, l'unité avant les collectivités. Derrière, il ne s'est rien passé. il a dit "On met un pouvoir réglementaire local et et tout a été à cette image." Et l'autonomie financière, j'insiste, l'autonomie financière tout est dit.

J'ai été obligé de faire trop court pour vous par c'était déjà long mais tout est dit. Le ministre parle, les ministres parlent, il y a un accord, tout le monde est d'accord pour dire que ce sont des ressources propres qui signifient des maîtrises de taux. Et même la direction générale de la comptabilité publique dit "Ça sera ça, tout le monde, l'exécutif, le constituant." Euh donc à partir de là, le Conseil constitutionnel est fautif et pour la libre administration, il faut qu'à un moment donné, il ose.

Je dis pas que à partir d'aujourd'hui son rôle c'est de le faire. Je dis qu'au bout d'un moment, il doit dire au gouvernement, à l'exécutif et au législateur "Ah bah il y a quand même un moment où c'est trop. Réfléchissez parce que si vous pouvez faire tout ce que vous voulez tout le temps, c'est pas un principe qui n'existe qui existe.

C'est pas possible. Il a aucun aucun impact." Pour pour terminer ce que je disais, en réalité le Conseil constitutionnel se situe à un instant T.

Lorsqu'il apprécie de l'autonomie financière ou de la libre administration, il se situe un instant. Quelle va être la conséquence de la réforme fiscale qui est opérée sur la libre administration ? C'estàd ça va priver la collectivité territoriale de combien ?

Sans se préoccuper de tout ce qu'il y avait avant. Et donc le vase diminue peut-être à chaque fois. Géraldine a raison mais lui se préoccupe de la taille du vase à l'instant où il est saisi.

Et ben, il y a trop de compétences et plus assez de ressources. C'est ça. Mais oui, mais ça au bout d'un moment, excusez-moi, mais aujourd'hui aujourd'hui par exemple, si on prend l'exemple du département, le vase, il a largement débordé quand même parce que la libre administration s'agissant des départements aujourd'hui, il y en a plus.

C'est extraordinaire. Vous avez un principe constitutionnel. C'est extraordinaire.

Vous avez un principe constitutionnel qui vous dit que il faut qu'on ait des ressources suffisantes pour ne pas dénaturer la libre administration. Vous avez des départements qui sont en train de faire faillite. Absolument.

Ils savent plus comment, moi je les vois là adopter leur budget. Il plus que des recettes aléatoire. Voilà.

Et ce principe constitutionnel permet au conseil constitutionnel de dire "Mais non, ça va, il y a encore suffisamment de ressources, ça ne dénature pas leur libre administration et mieux que ça et bien finalement le département est en train de mourir en tellement belle santé parce que maintenant il a 76 % d'autonomie financière le département. C'est beau hein ? 76 % d'autonomie financière.

Vraiment là la constitution a merveilleusement respecté parce que il est formidablement autonome. Il meurt, il a pas de sous mais il est autonome c'est ça. Il est autonome avec des dotations que veulent et haut et autre.

Oui, de la conjoncture économique. Si si je comprends bien, le fait d'avoir des ressources propres n'a pas un impact ou sur le le principe de d'autonomie financière. C'est pas le c'est pas le sujet.

Le sujet c'est est-ce queil a les ressources pour exercer ses compétences et qu'elles soient propre via des un taux ou ou des leviers fiscaux ? Ce n'est pas ce n'est pas important sur la part déterminante des ressources propres au sens de l'article 72 alinéa 3 de la Constitution, il appartient au législateur organique de fixer les conditions de mise en œuvre et le regard critique de la doctrine sur la loi organique du 29 juillet 2004 fait largement consensus. Notre collègue Vincent Dussar dans la revue gestion et finances publique en 2014 avait dressé le le portrait et qui reflète globalement la la la position d'un certain nombre d'entre nous.

En réalité, la définition des ressources propres est très voie et donc trop large. Il n'y a pas dans cette catégorie que le produit des impositions de toute nature. Et c'est bien là euh la difficulté puisque la loi euh effectivement on peut autoriser les collectivités territoriales à fixer l'assiette, le taux, mais dans ce panier, pour reprendre l'expression du vase, on ne retrouve pas que ces impositions là.

C'est ce qui avait été révélé par le conseil dans la la QPC département de Saints et du Var en 2012. Et euh dès lors qu'on y retrouve la fiscalité transférée comme la TVA sans pouvoir de fixation du taux ou alors des impôts dont le pouvoir de modulation, je pense notamment à la TICPE par exemple est finalement extrêmement marginal. Euh on comprend pourquoi alors que le pouvoir fiscal local ne cesse de s'affaiblir, les ratios d'autonomie financière des différentes catégories des collectivité ne cesse de progresser.

Surtout pour les régions. On est passé d'un ratio de 40 à 70 % en l'espace de 20 ans alors que le pouvoir fiscal est progressivement devenu marginal et vous évoquiez le même cheminement pour les départements suite à la redéfinition du schéma public de financement de 2021. Ainsi, le griillef de perte du pouvoir de fixation du taux d'une imposition de toute nature est inopérant.

C'est ce que le conseil répète au fil de sa jurisprudence, notamment depuis la décision du 29 décembre 2009. L'ampleur d'un dégrèvement comme celui qui a été observé par exemple pour la taxe d'habitation ne remet pas en cause son caractère de ressources propres. C'est ce qu'a rappelé le conseil dans sa décision du 28 décembre 2017 sur la loi de finance 2018.

Donc là effectivement tant qu'on aura pas d'évolution de la législation organique, il me semble que l'on connaîtra décisions similaires. Bien, je vais un petit peu prolonger parce que à mon sens le problème est insoluble. Pourquoi ?

Parce que voilà, si demain le législateur organique disait "Bon, on a compris, la définition ne va pas, on va la modifier. et on va finalement sortir de la définition toutes ces impositions dont la loi fixe soit une part d'assiette locale, soit un taux local, c'estàdire toutes les impositions pour le dire sont comme ça partagé. Pour revenir finalement une conception des ressources propres telles qu'on l'a concevait initialement d'un point de vue fiscal sont des ressources propres les impôts pour lesquels les collectivités fixent soit le taux soit la seat soit les deux.

Voilà. Qu'est-ce qu'on en ferait euh concrètement ? Voilà, le législateur adopte ça comme organique adopte ça comme disposition.

Ça veut dire que de suite notre système fiscal ne correspond plus à ce qu'il faut. Bon, qu'est-ce qu'on fait ? On rend à l'État toutes les impositions qu'il avait partagé avec les collectivités territoriales.

Et donc bah, il va falloir rééquilibrer la balance. Et donc qu'est-ce qu'on fait ? On recrée une multitude une multitude d'impôts pour à peu près 70 milliards comme ça du sur lesquels les collectivités territoriales vont avoir la main.

Euh je suis pas sûr que politiquement ça soit jouable comme histoire. Euh ouais, je comme ça. Euh donc on est au fond du trou et je crois que la seule façon de sortir de ce trou, c'est d'admettre que cette histoire de ressources propres, bon c'était une mauvaise idée, ça a mal été cadré.

Géraldine l'a très bien dit. Le Conseil constitutionnel aurait dû mettre le le vétout là dès le départ. Bon, ça a pas été fait.

Ça a pas été fait. et probablement qu'il faut changer de de curseur. C'est-à-dire que le curseur, il faut arrêter à de dire il faut connaît tant de ressources propres, tel pourcentage, ça ne veut rien dire.

Euh je vais reprendre une idée qui a soutenu alors en la transformant un petit peu parce qu'il était un peu compliqué euh quelqu'un qui qui s'appelle Mathieu Ououvert qui a soutenu une thèse en 2022 je crois à Bordeaux euh il faut changer le curseur. C'estàd que le bon curseur c'est probablement plus la recette le bon curseur c'est la dépense. C'est-à-dire un, est-ce que les collectivités territoriales ont suffisamment de recettes pour faire face à toutes leurs dépenses et peu importe que ça soit de la dotation, de la subvention, de la recette fiscale dont on vote le taux, même si ça fait plaisir, peu importe.

Et de est-ce que avec ces recettes suffisantes, les collectivités territorielles ont encore une marge de manœuvre ? C'est-à-dire, elles font face à leurs dépenses obligatoires aux dépenses transférées. C'estàdire toutes les dépenses sur lesquelles ils ont pas de choix.

Est-ce qu'il leur reste néanmoins une marge de manœuvre euh financièrement pour mettre en œuvre leur libre administration, c'est-à-dire pour prendre des décisions ? Et peut-être que le bon le bon curseur, ça serait de dire bon ben le curseur sur la recette était mauvais, on l'abandonne, on essaie hein dans des systèmes, on l'abandonne et il faut mettre notre curseur qui sera compliqué de calculer mais sur la dépense. C'est-à-dire quel est le degré d'autonomie réelle des collectivités territoriales sur leur niveau de la dépense ?

Si l'idée vous intéresse vraiment vous la trouverez, je crois qu'elle est à la bibliothèque puisque du Sénat puisqu'il avait candidaté en prix du Sénat la thèse de Mathieu Ouvert alors il met en place un système très très compliqué on peut faire plus simple mais sans doute qu'il serait temps de de réfléchir au changement de curseur. Alors je je je partage entièrement ce que vient de dire Xavier. Je crois plus du tout au principe d'autonomie financière et je pense que c'est surtout plus le moment.

On n plus le temps, on pourra pas faire d'impôt locaux. Je crois qu'il faut travailler sur la compensation, la qualité de la compensation. Il faut une stabilité, il faut une prévisibilité des financements, il faut une évolutivité.

Euh et il faut que les les Mais alors là, ça passe par la Constitution. Il faut que les compensations des transferts euh soient glissants, c'est-à-dire que tous les 7 ans, il y ait euh une évaluation euh du manque à gagner et que euh il y ait une cause de revoyure qui permette d'en tenir compte. Euh parce que on prend le RSA, les départements, pourquoi ils sont aussi dans cette situationlà, c'est que on peut pas compenser le RSA à hauteur de ce que l'État vers en 2000 alors qu'il a monté lui-même les les montants des allocations qu'il y a plus d'allocataires.

Donc il faut jouer sur à mon avis la qualité de la compensation et donc l'exigence. Madame Ricket, vous Merci. de deux questions tout d'abord pour rebondir par rapport à à la thèse là de du jeune homme dont je serais intéressé par pour regarder où on place on passerait le curseur sur la notion de dépenses mais plutôt alors je vais complexifier encore un peu le truc plutôt que sur la notion de dépenses est-ce qu'il ne vaut pas mieux évaluer un curseur de charge parce que à certaines charges ne correspondent pas vraiment à la même dépense.

Est-ce que vous pensez pas plus juste d'avoir un curseur de charge qu'un curseur de dépense ? Parce que c'est pas tout à fait la même ch Oui, c'est pas tout à fait la même chose. Oui.

Oui, effectivement. Effectivement. Et même le curseur, ça pourrait être Ah, pardon, vous avez deux questions.

Oui. Oui. Alors, la deuxième c'était par rapport à la réponse du constitutionnel qui a été évoqué et cette notion de débordement.

À quel moment faut-il reconnaître le débordement ? Là, on a parlé de la situation des des départements. La situation est quand même relativement critique.

À la fin de cette année, on nous annonce un petit peu la catastrophe d'une manière importante, hein. Donc la la question c'est faut faudrait faut-il attendre que les collectivités se trouvent sous tutelle pour que le Conseil constitutionnel réagisse ? Oui.

Non, la réponse sur les charges sera très rapide. Vous avez parfaitement raison. Le curseur pourrait être parfaitement soit sur l'autonomie en matière de dépense, soit sur le niveau des charges.

On pourrait imaginer les deux systèmes. En tout ça serait technique à imaginer, ça c'est certain. Mais je après avoir lu ces ces travaux qui m'ont pas convaincu surtout surtout sur la sur la mise en œuvre, vous irez voir la bibliothèque du Sénat.

Euh il il semblerait qu'effectivement le curseur sur le niveau des charges ou des dépenses soit beaucoup plus efficace. Mais euh voilà. et sur le débordement à à rajouter.

Je je je pense que euh oui, on on pourrait faire de la de la fiction et et se dire jusqu'à quel stade finalement on va aller. C'était déjà les questions qu'on se posait finalement à la veille de la révision constitutionnelle de 2003 et j'ai le sentiment que finalement 20 ans après la révision, on est revenu au point de départ initial avec les mêmes questions. C'estàdire quand on s'interroge avant la révision jusqu'à quel stade devons-nous aller pour que le conseil censure sur le fondement de la libre administration, désormais, on arrive à se poser la même question.

Jusqu'à quel stade faut-il aller pour qu'il vienne censurer sur l'autonomie financière ? Je ne crois pas qu'il le fasse. Je suis pas persuadé qu'il ait envie de le faire, ni que ça soit réellement son rôle.

Encore faudrait-il que bah les textes ensuite évoluent ou que le logiciel soit profondément remodelé. Alors moi je pense pas non plus qu'un jour il sera en mesure parce que la les textes ne le permettent pas de censurer le principe d'autonomie financière. Mais le la violation de la libre administration parce que les la loi aurait eu pour effet de restreindre les ressources au point d'entraver leur libre administration.

Ça c'est possible. Les deux fondements sont possibles. Rappelez-vous soit on on saisit le Conseil constitutionnel de la violation du principe d'autonomie financière, soit si la question n'est pas savoir si il est les ressources sont autonomes mais la question est de savoir si les compensations sont insuffisantes, ça compense pas le montant des charges.

On saisit pour la violation de la libre administration. J'ai deux choses à dire. L'une qui est évidemment un constat qui est mais si le Conseil constitutionnel ne s'était pas trompé, on narriverait pas aujourd'hui à cette situation parce que le Conseil constitutionnel nous dit que le la loi n'a pas eu pour effet de restreindre les ressources des collectivités au point d'entraver leur libre administration.

Or, on peut affirmer aujourd'hui que le libre que les départements sont entravés. Alors, il y a un espoir, c'est que le Conseil constitutionnel qu'il m'écoute euh utilise ces différentes jurisprudence et les combinent. Il a des jurisprudences qui disent "La libre administration implique que des départements puissent avoir des compétences effectives et il faut plusieurs compétences.

On peut pas ce que Manuel Vals avait voulu faire à une époque en disant "Je veux supprimer le département en enlevant petit à petit". Conseil constitutionnel dit non, ça c'est pas possible parce qu'au bout d'un moment, je vais dire vous avez violé leur libre administration, il y a plus assez de compétences. Bon ben alors, si le conseil constitutionnel prend tout ça, il nous dit que font les départements actuellement là cette année ?

Il regardent toutes les autres compétences et ils disent "Bon bah ça je fais plus, ça je fais plus, ça je fais plus, plus de ceci, plus de cela, plus d'aide aux collectivités, plus de crédit pour les collèges, plus de culture euh et plus de sport et cetera." Ce qui veut dire qu'aujourd'hui le département est arrivé dans une à une dans une situation où il n'a plus une pluralité de compétences possibles effectives. C'est son terme effective.

Il a les dépenses sociales et c'est tout. Et euh voilà, il est arrivé dans une situation où il n'a plus de ressources pour exercer ses autres compétences. Et ça, tout ça, c'est dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Alors, il faudrait peut-être que le Conseil constitutionnel réunit toutes ses jurisprudences, toutes ses décisions sur la libre administration et arrive là en décembre à dire "Bah oui, mais non, ça va pas." Alors, prise de Sarasie, pas attention. Merci madame la présidente.

Merci messieurs dames. Excusez mon retard. Euh euh merci de décrire parfaitement euh l'état de l'art si j'osais euh et vous devriez revenir plus souvent.

Euh en tout cas, il est certain que votre témoignage va être central dans notre dans nos dans nos travaux. Euh merci également de des deux pistes que vous esquissez, monsieur, qui sont assez claires, à la fois sur les les dépenses et puis sur une clause de revoyure que madame Chavrier indiquait. une périodicité de 7 ans à peu près.

Moi je je voulais dire deux choses. C'est moins une question qu'une vous faire réagir peut-être là-dessus. C'est un avis tout à fait personnel.

D'abord, n'oublions quand même pas et c'est pas à vous que je je vais l'apprendre que tous ces articles, l'article 72 commence quand même parce que c'est là-dessus que s'appuie le Conseil constitutionnel dans les conditions prévues par la loi. Virgule. À partir du moment où cette phrase est là, le reste nous regardons passer les trains et je comprends que vous soyez un petit peu des fétistes.

Là où je suis encore plus défétiste là-dessus et c'est un sentiment tout à fait personnel qui n'engage que moi, mais vous en avez encore donné la preuve madame tout à l'heure avec le triste épisode de monsieur Vals, c'est que c'est une volonté politique quels que soient les bords politiques puisqu'ils sont tous passés ou presque depuis quelques temps. La volonté est la même d'en finir avec les deux piliers principaux de notre République que sont les communes et les départements. Pour les départements, ils n'ont plus aucune dynamique fiscale.

Pour les communes, il nous reste la taxe foncière, c'est-à-dire taper toujours sur les mêmes. Voilà l'état des choses. Alors que les régions bien évidemment et monsieur Baudu l'a dit fort justement dans les ratios bah c'est faut pas s'étonner de ce que vous dites là puisque tout est fait pour privilégier les départements et ser sur le gâteau les intercommunalités qui ne sont elles qui ne sont pas des des collectivités de plein exercice.

C'est bien pour ça qu'elles se battent d'ailleurs de façon effrainée pour le devenir. Le jour où elles deviennent des collectivités de plein exercice, il en sera fini des communes. Nous sommes à l'avant-veille, j'allais dire.

Donc le réveil du Conseil constitutionnel, je le souhaite, nous avons d'éminents collègues qui qui ont passé la barrière, qui connaissent la musique par cœur. Mais en ces temps où la séparation des pouvoirs est battue en brèche ou autres, là excusez-moi, on peut se demander. Conseil constitutionnel fait beaucoup plus de politique et c'est encore une fois un avis tout à fait personnel sur lequel j'aimerais que vous puissiez réagir si mon propos n'est pas trop voilà militant on va dire mais fait beaucoup plus de politique que de constitution parce que l'esprit même de la loi et vous l'avez dit madame du constituant il est bafoué tous les jours que Dieu fait.

Voilà de questions. Merci madame la présidente. Merci pour vos différents propos.

Moi je reviens sur ce qui a été évoqué tout précédemment concernant donc le curseur recette ou ou ou dépenses. Euh le problème souvent c'est l'inertie. Vous avez évoqué une clause de revoyure.

Vous avez vous avez parlé de 7 ans. Qu'en est-il de de ces dispositifs pour absorber les choc qui euh en c ans ne manque pas d'arrivée hein ? Si on prend les 7 dernières années et même dans un passé récent, on voit que il y a eu plusieurs plusieurs chocs qui viennent soit sanitaire, géopolitique qui viennent fortement perturber le dispositifs et et qui ne sont jamais pris en compte et qui enfin pour l'instant euh pourra-t-on avec une évolution que l'on que l'on souhaite et celle que vous avez évoqué euh arriver à les prendre en compte et et à ne pas mettre je dirais les les collectivités dans des situations le choc de l'énergie, on voit ce que ça a produit sur les les différents niveaux de de collectivité et tout ça sans que rien ne soit fait si ce n'est bon un bout de bouclier par-ci enfin quelques dispositions mais qui sont des des pensements quoi.

Je vais déjà répondre à à monsieur le sénateur. Alors, je j'ai déjà un peu finalement répondu, pardon que vous mais je sais que vous étiez occupé concernant la position un peu politique du Conseil constitutionnel. C'est pas une position politique au sens parti politique, c'est euh une philosophie concernant les collectivités locales.

Euh deux choses. J'ai expliqué qu'à un moment donné, le Conseil constitutionnel était dans une très grande majorité pour les membres en faveur d'une censure et que le président du Conseil constitutionnel a retenu à la dernière limite la censure en disant "Monsieur Fort, j'en appelle à l'ancien ministre, quelle est votre réponse Euh fixer euh fixer les règles concernant les taux en vertu de l'article 34, c'est la prérogative du parlement. Nous irions lui interdire de faire pour un an et trois taxes.

Je dis attention monsieur le ministre d'État. Voyez là, il en appelle à sa qualité de ministre d'État pour dire attention, n'embêtons pas euh c'est déjà bien assez compliqué. Et le président du Conseil constitutionnel avait dit "Nous devons être d'une vigilance extrême, Manel Scalpel, quand il s'agit des droits d'enfundamentaux, mais les exigences ne se situent tout de même pas au même niveau concernant les collectivités locales.

Euh en pareil matière, laissons parlement et gouvernement ajuster les choses." Donc il y a quelque chose qui est assumé qui est que on va même très loin parce que si vous déposez une QPC euh la libre administration est considérée effectivement comme une liberté qui permet une QPC. Mais fondamentalement, le Conseil constitutionnel refuse de faire prévaloir cette disposition.

Euh et pourtant, bon vraiment dans la constitution, elle est là. Enfin, en tout cas, lui, il l'a euh il il l'a constitutionnalisé en 79. Donc, il faut vraiment que le Conseil constitutionnel se rende compte que depuis la révision constitutionnelle de mars 2003, on n quand même pas tout à fait comme en 1982. il y a eu je sais pas 12 ou 18 articles qui ont d'un projet de loi constitutionnelle, c'est pas rien.

Donc c'est à lui maintenant d'en prendre conscience. Maintenant c'est à vous aussi de faire quelque chose. Je vais vous donner quelque chose que je gardais précieusement dans un rapport que je vais publier mais je je le dis à la fin de l'article 34 de la Constitution, il est dit que des lois organiques peuvent compléter la liste des des compétences.

On nous dit voilà les collectivités locales, la loi fixe les règles fondamentales concernant la libre administration. Et à la fin de l'article 34, on nous dit on peut avoir des lois organiques pour compléter. Il faut adopter une loi organique qui complète le principe de libre administration qui figure à l'article 34.

C'est marqué, c'est possible. Si vous adoptez une loi organique qui donne des précisions pour pour s'imposer un peu au législateur et pour donner au conseil constitutionnel un contenu précis, moi j'ai déjà une loi organique qui est rédigée. J'ai un projet de loi organique qui est rédigé.

Euh vraiment, j'insiste, la l'article 34 dit les lois la loi fixe des règles générales concernant je sais plus les principes fondamentaux. Voilà, ça y est. La loi fixe et principes fondamentaux de la libre administration, c'est l'article 34.

Et à la fin, il nous dit on peut prendre des lois organiques pour compléter. Il suffit d'adopter enfin une loi organique relative à la libre administration des collectivités qui permettra de fixer beaucoup de de points qui relèvent d'une d'un accord de la représentation nationale sur ce que doit être la décentralisation demain. Et c'est le Conseil constitutionnel après qui sera contraint d'appliquer.

Il dira plus dans les conditions fixées par la loi. C'est dans les conditions fixées par la loi et tel que explicité par la loi organique. Et pour ce que vous disiez monsieur le sénateur, bah les seuls dispositifs que je connaisse, je me retourne vers ceux qui sont plus sont plus financiers que moi, c'est des fonds de derni dernière minute d'urgence parce que les départements ou d'autres collectivités ne bouclent pas leur budget.

Et donc de temps en temps, on a déjà vu ces dernières années les départements, quelques départements au bord de l'asphixie bénéficier d'un fond pour pour les sauver. Voilà, c'est tout ce qu'on a comme mesure de sauvegarde. Je pense parler des charges euh charges et compensation.

Si on ne prend que les allocations individuelles de solidarité, le gouvernement, l'État ne nous l'État ne nous rembourse que 40 %. Pour un département comme le mien, 413000 habitants, c'est moins 65 millions annuels. Est-ce que c'est normal que la collectivité à elle seule porte des charges qui sont des charges de solidarité nationale ?

Et quand on sait ce qui est devenu la par exemple, l'aide sociale à l'enfance puisque la précarité, la montée de la précarité, vous l'avez évoqué, génère a généré de plus en plus d'enfants à la nous en Dordogne, on a vu 700 enfants il y a 10 ans à la ZUE, nous en avons 1700 exactement à raison de 60000 € par an et par enfant. On voit ce que ça donne sur les budgets des départements, mais la question se pose, est-ce que c'est à la collectivité toute seule d'assumer ces allocations individuel de solidarité à cette hauteur là ? Oui, on on retombe ici sur le problème que nous avions évoqué lors du du colloque euh sur les les transferts de enfin le financement des transferts de compétences euh qui est le problème de la compensation à date euh puisque effectivement euh il est euh souvent fait reproche à l'État de ne transférer aux collectivités que des compétences pour lesquelles finalement il ne consacrait plus que de sommes réduites notoir notoirement insuffisantes et dès lors que les collectivités veulent exercer effectivement la compétence transférée, recrutement d'agences complémentaires et elle se retrouve finalement avec des difficultés certaines.

Je suis plus réservé sur le le le la compensation glissante. Je suis pas certain que on y arrive un jour à droit constant. Et c'est vrai que je je rejoins ce que tu disais sur l'évolution euh au regard de l'article 34 et les possibilités qui s'offre euh à la lumière de cet article 34.

Mais il faut pas non plus oublier que l'article 34, il a été aussi euh retouché avec l'inscription d'un objectif à valeur constitutionnelle d'équilibre des comptes des administrations publiques et que la jurisprudence du conseil depuis 2018 aé sur ce point. Euh la décision du 18 janvier 2018 euh qui quand même si c'est un une solution implicite que le conseil a retenu euh dès lors qu'il y a euh des évolutions normatives, il les examinera à la lumière de cet objectif. Euh donc euh je pense que je veux pas réouvrir ici un sujet qui fâche qui est euh le sujet de la contractualisation financière ou des lois de financement euh des collectivités territoriales qui a été euh en tout cas sur ce dernier point éteint par le Sénat euh lors d'un vote euh en avril euh 2023 je crois euh sur les lois de financement.

Euh mais il reste quand même le sujet entier de la contractualisation. Et si j'en lis les dernières gazettes des communes sur la préparation de la loi de finance 26, euh on voit bien que la Cour des compte et le gouvernement milite activement dans cette direction, ce qui vient effectivement complexifier les choses. H juste une petite précision, je m'étais promis en rentrant dans cette salle de ne pas prononcer ces mots.

Néanmoins, je vais les Néanmoins, je vais quand même je vais les prononcer. Nous avons beaucoup entendu parler du Conseil constitutionnel euh savoir comment le Conseil constitutionnel interprète la loi et cetera et cetera. Mais entre nous sommes bien dans l'une des deux chambres, une des deux assemblées du parlement ici.

Euh comme vient de le dire Géraldine, l'article 34 de la Constitution ouvre des voies. Je crois que c'est un constat, comment dit-on ? transpartisan euh qu'il y a un problème avec l'autonomie financière, que le parlement se saisisse du problème.

H il suffit de prendre la loi de organique de juillet 2004 et de la réformer. Oui. Et de la réformer en profondeur, mais il faut transformer l'essai. et de la réformer en profondeur, ça n'inquiète du et et le problème sera résolu.

C'est un petit peu paradoxal de se demander de devoir une assemblée du Parlement et les deux hein se dire "Ah mais comment le Conseil constitutionnel va pouvoir nous aider, nous enfoncer, nous sauver ?" Non, c'est au Parlement de prendre la main et de faire ce qu'il l'entend faire évidemment avec le gouvernement qui qui est en face, si je puis dire, mais euh au niveau d'une loi organique tout simplement. Bien sûr, bien sûr.

Alors, ceci étant dit, comme tu l'as dit tout à l'heure, cette loi organique, on peut rien en faire en fait parce que si on augmentait, si on modifiait le taux, on nous avait promis d'ailleurs que le taux de 2003 allait changer, mais ça n'a aucun intérêt parce qu'on a déjà des 75 76 % de tenue financière. Donc là c'est une élection euh c'est une élection Corée du Nord quoi. Pour l'instant le l'autonomie financière des collectivités locales, c'est un score de présidentiel là-bas.

Euh donc et la seule chose qu'il faut changer dans ce cas-là, c'est la notion, on l'a déjà dit, de ressources propres et on sait que ça n'est pas possible. Je crois qu'il faut parfois être raisonnable. On va pas dire au français aujourd'hui, attention, on vous crée plein d'impôts, même si au final ça se rééquilibrait par je ne sais quel biais.

C'est un c'est politiquement infaisable. Et puis alors si en 2003 ils l'ont abandonné parce que c'était compliqué, je crois qu'aujourd'hui c'est pire parce qu'avant on avait une base de départ, on avait une fiscalité locale, il fallait simplement en rajouter. Aujourd'hui, on en a presque plus.

Alors peut-être que quand on fait en plus on enlève tout, c'est plus facile. Donc la seule la seule chose à faire à mon avis, c'est quand même oublier cette idée de l'autonomie financière telle qu'elle. c'est contraindre l'État dans ses transferts, dans ses compensations.

Il faut une stabilité, il faut une prévisibilité, il faut une diversité parce que c'est dans la charte européenne de l'automie locale aussi la diversité des financements. Plus les financements sont divers, plus on est libre, on est indépendant en fait, on est moins dépendant et et c'est ça qu'il faut créer. et et je maintiens, je pense que la chose à faire demain, si vous voulez vraiment faire quelque chose d'extraordinaire qui changera le cours de la décentralisation, c'est d'adopter une loi organique relative à la libre administration.

Bien entendu. Très bien. Merci.

Très bonne conclusion. C'est vrai. Très bonne conclusion.

Euh par contre, on me signale que la thèse de monsieur Rouvert est disponible en ligne, hein, si vous êtes intéressé et nous le saurons, c'est sûr. Merci beaucoup pour vos interventions. Merci.