MACRON, KOHLER : RÉVÉLATIONS SUR LE SCANDALE DES AUTOROUTES

C'est l'histoire d'un fiasco français, celui de la privatisation de nos autoroutes. Une déroute qui a coûté des dizaines de milliards d'euros à l'État, selon les institutions de contrôle. Elles ont eu le beurre et l'argent du beurre, les autoroutes.

Une histoire où le secret est roi. Nous nous posons évidemment la question, qu'est-ce qui fait que monsieur Macron a voulu garder secret ce document ? Je porte l'esprit de justice sociale.

Et où les gouvernements successifs se rejettent mutuellement la faute. Nous poursuivons donc nos auditions du jour sur les concessions autoroutières et après avoir rappelé qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible de peine prévue aux articles 434, 13, 14 et 15 du Code pénal, et je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, levez la main droite et dites je le jure. je le jure. je le jure. je le jure. je le jure. je le jure. je le jure. je le jure.

Je suis Raymond Avrillier, je suis un militant écolo de gauche depuis longtemps. Je suis un ancien, un vieux, j'ai été élu, j'habite Grenoble, on a été amené à s'intéresser au dossier des autoroutes et aux décisions prises par les gouvernements successifs, et en particulier par un ministre de l'Économie en 2015 qui s'appelait Emmanuel Macron. Le ministre de ?

Pardon, Emmanuel Macron. Ah, Emmanuel, il est ministre de l'Économie, je vous le confirme. Les autoroutes ont été réalisées par l'État français.

Ce sont des propriétés de l'État, des propriétés à tout le monde, et elles ont été réalisées, la plupart, sous forme de concessions à des sociétés d'économie mixte dans lesquelles l'État était le principal actionnaire de ces sociétés. Petite explication. Pour gérer ces autoroutes, l'État crée des sociétés dans lesquelles il est actionnaire principal, mais où des groupes privés peuvent entrer au capital.

Ces sociétés, ce sont notamment les autoroutes du Sud de la France, l'ASF, la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France, la SANEF, et les autoroutes Paris-Rhin-Rhône, l'APRR. Progressivement, l'État va mettre en vente ses parts dans ces sociétés. Et en 2005, Dominique de Villepin, Premier ministre, accompagné de son directeur de cabinet, un certain Bruno Le Maire, décide de mettre en vente l'intégralité des parts de l'État à des groupes privés.

Vinci acquiert les autoroutes du Sud de la France, Eiffage les autoroutes Paris-Rhin-Rhône, et Abertis les autoroutes du Nord et de l'Est de la France. Il y a 15 ans, mon gouvernement a décidé, sous l'autorité du président de la République, la cession par l'État de ses participations dans les sociétés concessionnaires, qu'il détenait encore. Cette cession a rapporté 14,8 milliards d'euros.

Nous avons décidé de l'affecter à deux priorités, près de 11 milliards au désendettement de l'État. 11 milliards d'euros, c'est considérable, même rapporté à notre stock de dettes de l'époque d'un peu plus de 1 000 milliards. Gouverner, c'est choisir, ne pas choisir, c'est s'endetter.

Il apparaît que c'est un bradage d'un patrimoine commun à un prix bien en dessous de la réalité. Je sais que la Cour des comptes, dans un rapport de 2009, a critiqué les conditions de cession et estimé que ces produits de cession auraient pu être supérieurs. Cela m'arrive rarement, mais je conteste ces critiques.

La Cour estimait que la valeur globale des 7 000 kilomètres d'autoroutes était de 24 milliards d'euros. Or, ces 24 milliards d'euros, c'est les 100% des parts des trois sociétés concessionnaires. La Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France, les autoroutes Paris-Rhin-Rhône et les autoroutes du Sud de la France, et non la valeur des parts détenues par l'État, qui, elle, n'était pas de 100%.

Enfin, sur la procédure, je conteste ces critiques également, car j'estime que la procédure a été respectée strictement. En devenant actionnaire majoritaire, les groupes privés récupèrent les contrats qui lient l'État aux sociétés concessionnaires d'autoroutes. Pendant une durée limitée, ils s'engagent à entretenir les autoroutes.

En échange, les sommes collectées par les péages leur reviennent. Je m'appelle Jean-Baptiste Vila, je suis maître de conférences en droit public à l'Université de Bordeaux. J'ai deux champs de spécialité.

D'une part, le droit administratif des affaires, donc c'est plutôt tout ce qui touche aux contrats publics. Et dans ce domaine-là, je suis plutôt spécialisé en droit des concessions. Et après, j'ai un deuxième champ de spécialité, qui est le droit public économique.

Je travaille même encore un petit peu depuis 2020 sur les concessions d'autoroutes. J'ai relancé mes recherches sur le sujet à la faveur de la commission d'enquête sénatoriale. Et je me suis dit que c'était l'occasion de relancer des recherches parce qu'il y a un certain nombre de sujets qui me paraissaient être un peu éludés sur ces contrats.

La seule difficulté, me semble-t-il, d'un point de vue du droit, c'est qu'en 2005-2006, quand on fait la privatisation, qu'on vend le capital des sociétés publiques à des sociétés privées, et bien à ce moment-là, l'État aurait dû passer aussi de nouveaux contrats avec ces sociétés. En droit, nous, dans ce genre de contrat, quand il y a un changement comme ça de contractant, et bien l'idée, c'est qu'on repasse en principe, dans certains cas, mais la plupart du temps en tout cas, on repasse un nouveau contrat. Et là, on aurait dû passer de nouveaux contrats, parce qu'avant c'était du public, maintenant c'est du privé, et il n'y en a pas eu.

D'année en année, l'État et les sociétés privées vont signer des avenants à ces vieux contrats. En échange de travaux financés par les groupes privés, l'État prolonge le droit d'exploitation des sociétés d'autoroutes. C'est dans ce contexte que Manuel Valls, alors Premier ministre, souhaite mettre en place un plan de relance autoroutier pour l'année 2015.

À l'époque, Manuel Valls est Premier ministre, il convoque une réunion à laquelle assistent Michel Sapin, ministre des Finances, Macron, ministre de l'Économie, Ségolène Royal, ministre de l'Environnement et des Transports, et moi-même, ministre du Budget. Cette réunion se fait en présence des représentants des sociétés d'autoroutes, et on nous dit que le secteur du BTP n'est pas en bonne posture, qu'il y a besoin de relancer cette activité, ce qui est vrai, incontestablement. Pierre Copé, qui était le représentant accompagné de quelques autres des sociétés concessionnaires d'autoroutes, s'inscrit dans la démarche.

Bien sûr, on évoque la possibilité de prolonger les concessions en cours avec les différentes sociétés, en échange, si j'ose dire, en contrepartie des travaux qui seraient réalisés. Cette première réunion, pour moi, n'a pas été suivie d'effet, il n'y a pas eu de deuxième, ni même de suivante. Nous avons été, Michel Sapin et moi, tenus à l'écart de cette discussion.

Les négociations sont confiées au ministère de l'Économie, dont Emmanuel Macron est le ministre, et au ministère de l'Écologie et des Transports, dont est chargée à l'époque Ségolène Royal. Dans un premier temps, comme vous le savez, je me suis dit mais je n'ai pas beaucoup de souvenirs des modalités internes de négociations parce qu'elles avaient été déléguées à ma directrice de cabinet et à Alexis Kohler, qui était le directeur de cabinet d'Emmanuel Macron. Ce n'est pas Borne, c'est Alexis Kohler.

L'acteur de ce dossier, c'est Alexis Kohler. Et monsieur Eckert, qui a été invité à une première réunion, il nous l'a déclaré ici, à Matignon, et qui était chargé des comptes publics et qui ensuite a été visiblement écarté des discussions. En tout cas, c'est ce qu'il nous a affirmé.

Est-ce que vous avez le souvenir de la façon dont ça s'est passé ? Pourquoi finalement il n'y a plus que deux ministères qui se sont occupés de ces discussions ? A Bercy, Christian Eckert est secrétaire d'État au ministre délégué.

Et je ne peux pas véritablement vous dire comment est-ce qu'il a été impliqué ou pas. C'est la responsabilité du Premier ministre, du cabinet du Premier ministre d'organiser la nature, l'interministérialité, si vous m'autorisez cette expression. Il est clair qu'au sein de l'ensemble Bercy, ce compris, les deux ministères de l'époque, la question, comme je vous l'indiquais, des sociétés d'autoroutes et de la gestion des concessions relève plutôt du ministère de l'Économie, puisque le ministre de l'Économie dispose de compétences propres.

Mais pourquoi vous avez été tenu à l'écart selon vous ? J'étais connu comme étant un peu réfractaire à des cadeaux, si j'ose dire, ou en tout cas à être trop bienveillant avec les concessionnaires privés. Moi je suis assez régulièrement peu partisan des concessions.

Quelques mois plus tard, le gouvernement annonce un accord avec les sociétés de concessions d'autoroutes. C'est un peu surréaliste ce qui s'est produit le 9 avril 2015. Il y a une conférence de presse de monsieur Manuel Valls, monsieur Macron, madame Ségolène Royal, qui annonce : nous avons trouvé un accord avec les sociétés autoroutières.

Un plan de travaux autoroutiers a été validé. Il représentera 3,2 milliards d'euros d'investissement. Les discussions en cours avec les sociétés d'autoroutes, avec Ségolène Royal et Emmanuel Macron, sont en train d'aboutir.

Les collègues me disent, bon ben Raymond essaye de savoir quel est cet accord, puisqu'entre autres il porte sur l'A480 dans Grenoble. Je formule la demande en avril 2015, au ministre de l'Économie, qui à l'époque est monsieur Macron, de me communiquer l'accord qu'il a annoncé sous forme de conférence de presse. Refus de monsieur Macron de communiquer le protocole d'accord, parce qu'en fait c'est ça le terme, le protocole d'accord entre l'État et les sociétés autoroutières, concessionnaires d'autoroutes.

Face au refus d'Emmanuel Macron de communiquer le document, Raymond Avrillier décide de saisir le tribunal administratif de Paris. Il va falloir plusieurs années pour obtenir le jugement du tribunal administratif de Paris, qui décide d'annuler le refus du ministre de communiquer ce document, et qui ordonne au ministre de le communiquer. Monsieur Macron décide de se pourvoir en cassation devant le Conseil d'État pour ne pas appliquer le jugement du tribunal administratif de Paris, qui lui ordonne de me communiquer ce protocole d'accord avec les sociétés autoroutières.

Il le fait juste avant de quitter son poste pour engager sa campagne électorale de 2017. Le Conseil d'État va mettre un certain temps et va décider, par une décision qui fait jurisprudence, de rejeter la requête de monsieur Macron en annulation du jugement du tribunal administratif. C'est un peu compliqué, mais en résumé, il va falloir quatre ans pour que, à ce moment-là, j'obtienne, pour nous, je dis je, mais c'est nous, nous obtenions ce protocole d'accord passé entre monsieur Macron, madame Royal et les sociétés autoroutières.

Et vous, vous n'avez pas refusé de signer ? Non. Moi, je suis disciplinée.

C'est une qualité aussi d'être discipliné. Le Premier ministre avait décidé la configuration de la négociation. À la fin de la négociation, on me dit c'est négocié.

Moi, je ne vais pas dire mais non, c'est mon pouvoir. C'est fait, c'est négocié, je signe, oui. Je signe, mais je n'ai pas accès au… Je n'ai pas la curiosité de regarder le contenu.

Je n'ai pas le temps d'abord et je fais confiance. Et après coup, vous le regardez après coup ou pas ? Je le découvre quand il est… par la presse, en fait.

Je m'y intéresse après. Et en particulier, ce qui est très intéressant et très intéressant pour votre commission, parce que je pense qu'il y a vraiment une marge d'action, c'est lorsque, sur la saisine d'un citoyen, d'ailleurs, Raymond Avrillier, le Conseil d'État ordonne la publication de ce document. Et ce qui est très intéressant, c'est qu'au fond, on le découvre aussi.

À partir de ce moment-là, on est dans une situation où on est obligé de se poser la question qu'est-ce qui a fait qu'ils ont voulu garder secret ce protocole d'accord alors que le Conseil d'État dit que ce protocole d'accord est un document administratif communicable de droit ? Est-ce que, finalement, pourquoi il a été tenu secret et pourquoi il a fallu pas mal de procédures juridiques pour obtenir la communication de ce protocole ? Sur le maintien secret du protocole, moi, je suis incapable de vous répondre parce que c'est pas moi qui ai empêché sa publication.

Je pense que ça peut créer de la crispation. Ensuite, je pense qu'on peut aussi faire valoir que peut-être il y a des clauses protégées. Je pense que c'est du côté du ministère de l'Économie.

Du point de vue de l'État, il n'y avait pas d'enjeu majeur à l'époque sur ce point. Dès lors qu'en tout état de cause, comme vous l'indiquiez, tous les éléments économiques en tout état de cause devaient être retranscrits dans les avenants en contrat de concession, à ce titre faire l'objet d'un décret en Conseil d'État et à ce titre être publié. Donc, in fine, toute l'information a eu vocation à être publique.

Et je ne crois pas aujourd'hui, mais je n'ai pas regardé de façon suffisamment approfondie, qu'il y ait des éléments dans le protocole qui ne soient pas… Donc, vous trouvez normal que l'État ait dit « Ok, c'est le secret des affaires, on ne communique rien. » Mais in fine, tout était public. Oui, mais j'ai bien entendu.

Pourquoi Emmanuel Macron et Alexis Kohler ont-ils tout fait pour empêcher la publication du protocole d'accord ? Comment Ségolène Royal a-t-elle pu signer ce document sans prendre la peine de le lire ? Et pourquoi ont-ils écarté des négociations Christian Eckert qui étaient défavorables aux concessions privées ?

Évidemment, on regarde le document, le protocole, et on s'aperçoit que tout a été fait à l'avantage des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Exemple, si l'État est amené à modifier les redevances que les sociétés doivent payer, eh bien, automatiquement, on augmentera les tarifs, on augmentera la durée des contrats. C'est marqué dans le protocole que tout un tas de décisions qui pourraient être à risques pour les sociétés concessionnaires sont compensées automatiquement par des décisions de l'État.

En gros, ce sont des concessions sans risque. Or, la loi dit, une concession de service public doit comporter un risque pour le concessionnaire. Là, c'est l'inverse.

Les risques, c'est l'État, et je dirais même pire, ce sont les usagers qui les compensent. C'est-à-dire qu'à tout problème que rencontreraient les sociétés concessionnaires, eh bien, on augmente les tarifs pour compenser. Ils avaient réussi à faire croire à tous leurs interlocuteurs du côté de l'État, que l'augmentation, c'est tous les ans.

Or, ce n'est pas vrai. Quand on regarde, et même dans le contrat, et d'ailleurs, la Cour des comptes le dit clairement, et la Commission européenne le dit, mais non, soit ça augmente, soit ça baisse. Et si le volume augmente, la rentabilité augmente.

Donc, soit la rentabilité augmente, eh bien, il y a une partie de reversement à l'État, c'est ça qui aurait dû être mis dans la concession, avec une décision de l'État tous les ans pour savoir si oui ou non ça a augmenté, pour protéger les automobilistes, soit une baisse du tarif. Mais jamais vous n'avez eu une baisse de tarif. Revenons au point de départ.

Il y a quand même des conditions pour pouvoir utiliser ces mécanismes et augmenter les tarifs. Le principe d'une augmentation des péages d'autoroutes sur la base de l'inflation remonte à 1995. Un décret de 1995, et c'est toujours ce décret qui est utilisé.

Donc, c'est le texte qui fait référence. Est-ce que ce texte, au départ, est légal ? La réponse est non.

Et très clairement. Il n'est pas légal en raison d'une ordonnance de 1958 qui interdit dans les contrats, les concessions sont des contrats, d'augmenter les tarifs sur la base de l'inflation. Dans ce protocole, les sociétés privées se sont engagées à réaliser près de 3,2 milliards d'euros de travaux sur les autoroutes.

En échange, elles ont obtenu un allongement de la durée des contrats de concession de 2 à 5 ans. En plus du protocole d'accord, Raymond va également se procurer d'autres documents également tenus secrets. Ils font un état des lieux des travaux réalisés par les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Et Raymond va se rendre compte que l'État n'a quasiment aucun moyen de vérifier les montants estimés des travaux. Nous avons demandé à voir la liste des travaux réalisés ou programmés dans le cadre de ces contrats, de ce protocole d'accord et de ses avenants passés en 2015. Et nous avons demandé, ce qui est logique, à voir les contrôles faits par l'État sur ces marchés.

Il y avait une commission de contrôle des marchés. Invraisemblable. Et c'est un document dans lequel on a le tableau des travaux avec des petits gris-gris.

Et la commission dite de contrôle des marchés, à l'époque, en 2015, après ça va évoluer, elle contrôle non seulement les montants, mais aussi qui obtient les marchés. Et sur une majorité, pas tous, des marchés passés, ils sont passés par le groupe Vinci, par exemple, pour ses concessions autoroutières, avec des filiales de Vinci. Donc, en gros, qui contrôle le coût réel des marchés ?

Vinci et pas les services de l'État. Des confusions dans les fameux 3 milliards de relance. Personne n'était dupe, puisque ce sont les mêmes sociétés qui possèdent les sociétés de travaux publics, qui font les travaux sur les autoroutes, même si le contrôle s'est amélioré.

À l'occasion d'une audition la semaine dernière, l'interlocuteur que nous entendions évoquait la réaction d'un représentant de la Fédération française des entreprises de travaux publics, qui sont au nombre de 8 000 en France, et qui faisait le constat de très grandes difficultés, voire impossibilités d'accéder aux marchés de travaux des autoroutes dont vous avez la gestion. C'était vrai également pour les autres concessionnaires. Vous me parlez de la question de l'accès des PME à la commande des sociétés concessionnaires.

Moi, cette question me semble relever des bonnes pratiques commerciales des PME des travaux publics, dont vous avez à juste raison rappeler qu'elles sont très nombreuses en France, puisqu'il y a 8 000 PME dans les travaux publics en France. Je voudrais dire qu'il n'y a pas 8 000 entreprises de travaux publics capables de travailler sur les grands travaux autoroutiers, et que les grands travaux autoroutiers relèvent de la compétence d'une douzaine d'entreprises, parce que ce sont des activités qui sont à la fois très techniques, très complexes, et qui requièrent des qualifications et des savoir-faire qui ne sont pas à la portée de l'ensemble des entreprises. Dans un rapport publié en 2020 par l'Autorité de régulation des transports, il est indiqué que les sociétés de concessions d'autoroutes ont surestimé le coût des travaux de 600 millions d'euros.

On ne connaît pas les investissements, le droit d'exploiter ne se justifie plus. Parce que ces contrats reposent sur cette logique, c'est, tu investis, et en contrepartie, je te confie un droit d'exploitation. Mais s'il n'y a pas les investissements, si on ne connaît pas les investissements, on ne peut pas justifier du contrat.

D'un point de vue juridique, c'est totalement étonnant. Comme une histoire qui se répète sans cesse, le Canard enchaîné révèle en janvier 2023 que Bruno Le Maire, ministre de l'Économie, a enterré un rapport de l'Inspection générale des finances datant de février 2021. Le document alerte sur les profits énormes réalisés par les sociétés privées depuis qu'elles se sont accaparées les concessions d'autoroutes.

Éric Coquerel, député de la France Insoumise et président de la Commission des Finances, s'est procuré le rapport. Les auteurs estiment qu'il y avait un taux de rentabilité pour les concessionnaires d'autoroutes qui était très largement supérieur au taux sur lequel avaient été contractées leurs concessions. Autrement dit, l'État avait, je crois, prévu un taux de rentabilité de 7% et on était à plus de 12%.

Évidemment, cette différence, simplement, permet d'interroger sur le prix de cette concession au départ. L'État a été spolié, enfin quelque part nous avons été spoliés globalement de plusieurs milliards d'euros par rapport au prix des concessions. Il y a des pistes dans ce rapport, et notamment une piste que les auteurs estiment légale, qui serait que le gouvernement, compte tenu de tous ces éléments, négocie la réduction de la durée des concessions de plusieurs années.

Au total, l'Inspection Générale des Finances estime que les compensations financières accordées par les différents gouvernements aux sociétés d'autoroutes ont permis à ces groupes privés de percevoir 55 milliards d'euros de profits supplémentaires. Le tout au détriment des usagers et des finances publiques. De simples échanges avec des collègues économistes, effectivement, posent la question.

Si jamais on arrêtait ces contrats, est-ce que cela n'aurait pas une influence, par exemple sur le cours de bourse de ces sociétés ? Certainement. C'est peut-être un des rares cas où peut-être que le droit des concessions est tenu par des enjeux économiques.

Je pense effectivement que l'État n'a pas conscience, me semble-t-il, ou alors je ne sais pas, peut-être qu'il en a conscience, mais alors c'est autre chose, je ne peux pas l'expliquer. Il n'a pas conscience, peut-être, des forces et des faiblesses de ce dossier. Peut-être, on va être honnête, je pense qu'il en a conscience, mais après la question, c'est pourquoi, et ça, je ne peux pas y répondre.

Comment, de nos jours, pas il y a 10 ans, pas il y a 15 ans, comment dans de tels contrats et comment dans de telles négociations, l'État peut-il se border pour qu'à un moment donné, des mauvaises langues ou des observateurs assidus ne laissent pas croire ou ne croient qu'entre un État et des sociétés d'autoroutes, il y a eu une collusion ? Votre question est très… Monsieur le sénateur est très complexe. On est dans des actes qui démontrent que des documents essentiels aux prises de décisions et au contrôle de nos biens communs sont considérés comme secrets ou veulent être gardés secrets et qu'il faut se bagarrer.

S'ils sont considérés comme secrets par certains membres du gouvernement, c'est parce qu'en gros, leurs affaires, c'est les affaires qu'ils font avec les sociétés privées. Ce ne sont pas des affaires publiques. Ils considèrent que la gestion de ces biens communs ressort d'arrangements privés et non pas d'arrangements publics, alors qu'ils prennent des décisions publiques.

Ils considèrent que l'économie de ces contrats qui est faite au bénéfice du privé ne doit pas être révélée ni à la population, ni même aux parlementaires.