La dissolution et les législatives par le prisme de la Constitution, avec Anne Levade et Dominique Rousseau

France Inter. Législative 2024. Nicolas Demorand. Et dans le grand entretien ce matin, réflexion sur les institutions du pays. Dissolution, cohabitation, chambre ingouvernable, caractère constitutionnel ou non de certaines mesures défendues dans cette campagne. Beaucoup de questions se posent et j'attends toutes les vôtres au 01 45 24 7000 et sur l'application France Inter. Pour en parler, Anne Levade, constitutionnaliste, professeure de droit public à l'université Paris 1, Panthéon-Sorbonne. Et Dominique Rousseau, juriste, professeure de droit constitutionnel à l'université Paris 1, Panthéon-Sorbonne. Bonjour à tous les deux. Bonjour. Et merci d'être au micro d'Inter.

Vos lumières nous seront très utiles ce matin dans un contexte électoral et politique d'autant plus électrique qu'il se déploie dans un délai de temps très court. Vous êtes tous deux des spécialistes de la constitution, de ces rouages, de la permanence, de ces principes. On va y venir, mais comment d'abord avez-vous reçu la nouvelle de la dissolution ? Avez-vous été étonné, sidéré, intrigué ? Anne Levade, vous diriez quoi ?

Je dirais tout cela à la fois, évidemment surprise, stupéfaction même d'une certaine manière, à la fois parce qu'il avait été dit que ça ne serait pas le cas et ensuite parce que c'était des élections européennes. Et puis après, forcément, quand on est constitutionnaliste, on réfléchit aux étapes qui vont suivre.

Et vous vous êtes dit quoi à ce moment-là ? Mon Dieu ! À quoi ça va bien pouvoir ressembler ?

Je me suis dit que les choses allaient être à la fois extrêmement denses, de ce point de vue-là on n'est pas déçus, mais que finalement les étapes constitutionnelles sont très précisément fixées pour les échéances à venir. Ce qui évidemment fait la différence après, c'est l'enjeu politique, mais de ce point de vue-là en tout cas, les règles constitutionnelles sont assez claires.

Et vous, quelle a été votre réaction, Dominique Rousseau ? Parce qu'on avait le sentiment que l'outil, entre guillemets, dissolution, avait été remisé au placard depuis celle de 1997.

Depuis effectivement la dissolution ratée de Jacques Chirac en 1997. Ceci dit, surpris bien sûr, comme tout le monde, ceci dit, l'idée de dissoudre l'Assemblée nationale était dans l'air. Les commentateurs, les journalistes le disaient déjà depuis un certain temps.

Pour l'automne, éventuellement.

Donc l'idée d'une dissolution, dès lors qu'il n'y avait pas de majorité absolue depuis 2022, et qu'il y avait parfois des blocages à l'Assemblée nationale, la dissolution était dans l'air. Emmanuel Macron l'avait d'ailleurs évoqué, en disant, si jamais il renverse le gouvernement, je dissous, avait-il dit. Donc, si vous voulez, l'arme de la dissolution était à la disposition du président. Est-ce que c'était le bon moment ? Est-ce que, par rapport aux résultats des élections européennes, il fallait dissoudre l'Assemblée nationale, alors même que le président de la République avait dit qu'il n'y avait pas de relation entre les élections européennes et la politique nationale ?

Comme tout le monde, évidemment, j'ai été surpris.

Vous avez une réponse aux questions que vous venez de vous poser ? Est-ce le bon moment ? Fallait-il le faire ?

Je pense que ce n'était pas le bon moment, si je prends les précédentes dissolutions. La dissolution de 1962, tout le monde comprend. Le gouvernement a été renversé, le général de Gaulle dissous. Normal, tout le monde comprend. 1968, crise politique, crise sociale, le général de Gaulle dissous pour permettre aux Français de s'exprimer dans les urnes plutôt que dans la rue, tout le monde comprend. 1981, François Mitterrand dissous parce qu'il vient d'être élu et il veut une majorité qui le soutienne, tout le monde comprend. 1988, même chose, tout le monde comprend. 1997, Jacques Chirac a une majorité, il dissous, personne ne comprend, il perd.

Et donc, là, si vous voulez, le fait de faire une dissolution, et on voit bien qu'Emmanuel Macron, par exemple, avec sa lettre aux Français, essaie d'expliquer en disant, on n'arrivait pas à gouverner, mais ce n'est pas vrai. Je veux dire, depuis 2022, les lois sont votées, parfois avec les écolos, parfois avec une partie de la gauche, sur les retraites, sur les migrations. Autrement dit, le Parlement, qu'à un cas, parvenait à travailler, mais il fonctionnait. Alors, on s'attendait, effectivement, à ce que le budget ne soit pas voté, il y avait une menace que le budget ne soit pas voté à l'automne.

Mais là, les Français auraient compris, si le gouvernement avait été renversé à l'automne, Emmanuel Macron prononçait la dissolution de l'Assemblée nationale, il y avait une relation, c'était connecté. Là, c'est une dissolution un peu abracadabantes, comme dirait Chirac.

Encore un mot, et puis on se projette. Anne Levade, dans l'hebdomadaire le 1, vous citez Michel Debré, qui disait en 1958, la dissolution permet entre le chef de l'État et la nation un bref dialogue qui peut régler un conflit ou faire entendre la voix du peuple à une heure décisive. Fin de citation. On est dans ce cas de figure ?

En tout cas, le Président de la République a jugé que nous étions dans ce cas de figure, parce que ce que vient de dire Dominique Rousseau est exact, mais en même temps, la particularité du droit de dissolution, et c'est d'ailleurs pour ça qu'il est assez difficile d'essayer de faire la typologie ou la classification des dissolutions qui ont eu lieu, c'est qu'elles ont en commun d'être toutes un choix politique fait, à un moment donné, par un Président de la République qui estime que les conditions justifiant la dissolution sont réunies.

Alors, c'est vrai que dans l'esprit de la Constitution de 1958, la dissolution était d'une certaine manière, comme le référendum, l'instrument d'un retour direct au peuple, et en particulier l'instrument d'un dialogue direct entre le Président de la République et le peuple. D'ailleurs, dans les deux cas, on a des procédures qui sont conçues de telle sorte qu'il n'y a pas d'intervention d'autres acteurs dans la décision que le Président et le peuple qui tranchera.

Alors, projetons-nous sur un certain nombre de scénarios. Élections législatives, il y a une hypothèse, c'est qu'aucune force politique n'obtienne de majorité absolue. Que se passe-t-il à ce moment-là, Dominique Rousseau ?

Dans l'absence de majorité absolue à l'Assemblée nationale, le Président doit désigner une personnalité qui va essayer de construire une coalition majoritaire. Modèle Allemagne, par exemple. Il n'y a pas de majorité absolue, il y a des groupes parlementaires différents. Il va désigner la personnalité qu'il estime la plus apte de construire cette coalition. Alors, ça peut être avec Ensemble, avec Horizon, avec Modem, avec certains LR, peut-être avec certains socialistes qui se détacheraient du nouveau Front Populaire, pour essayer de construire cette coalition. Ça, c'est la première hypothèse, s'il n'y a pas de majorité.

Étant donné l'état actuel des rapports de force politique et du climat, il y a peu de chances qu'une coalition de ce type émerge, même si elle serait souhaitable, peut-être. En tous les cas, vu l'état des forces aujourd'hui, peu probable que des écologistes et des socialistes se détachent pour aller apporter leur soutien à une personnalité. D'autant que nous sommes dans une période, Edouard Philippe l'a bien dit, où le président arrive en fin de mandat. Donc, est-ce qu'un Premier ministre, une coalition majoritaire, pour un président en fin de mandat, c'est quand même assez problématique. Que se passe-t-il exactement, Anne Levad,

en cas d'Assemblée nationale ingouvernable ? Je vous pose à votre tour la question. Comment ça fonctionne ? Un Premier ministre doit être choisi dans le groupe arrivé en tête ? Un profil de technicien ? Que disent les textes ?

Alors, les textes ne disent rien. Puisque là encore, le choix du Premier ministre, c'est une décision du Président de la République et c'est évidemment une décision, là encore, à caractère politique, sur laquelle il a une marge de manœuvre complète. Évidemment, il ne peut pas, en fonction du contexte politique et parce que c'est une décision politique, nommer n'importe qui, et en particulier quelqu'un dont il aurait l'absolue certitude que dès sa première déclaration devant l'Assemblée, il pourrait faire l'objet d'une motion de censure. Donc, en réalité, le point d'équilibre, il est là.

Cela étant, quand on dit majorité relative, sans qu'on puisse épuiser tous les scénarios ici, il y a plusieurs configurations possibles. Majorité relative, ça veut dire qu'aucune formation politique n'a la majorité absolue, donc aucune n'a plus de 289 sièges. Mais en revanche, on peut avoir un parti qui est très en avance et deux autres en retard. On peut avoir, au contraire, trois partis très équilibrés ou deux en avance et un en retard. Et donc, tous ces éléments-là devront nécessairement être pris en considération par le Président de la République pour désigner une personnalité politique qui soit susceptible, effectivement, d'emporter une forme de majorité sur son monde.

À quel moment une Chambre est-elle dite ingouvernable ?

Alors, la Chambre devient ingouvernable, d'ailleurs, en réalité, c'est le pays qui devient ingouvernable dans l'hypothèse où, d'une part, il n'y a aucune majorité, y compris de projet, c'est-à-dire pas de majorité ponctuelle, texte par texte, et où, surtout, il y a, par ricochet, des motions de censure à répétition. J'indique quand même que, dans l'hypothèse qu'on voit un peu fleurir ces derniers jours, d'un possible gouvernement de techniciens, qui n'est pas forcément politiquement une solution satisfaisante, mais qui, juridiquement, est imaginable, il y a aussi un instrument qui est à la disposition du gouvernement, dont d'ailleurs il a peu usé depuis 2022, c'est le pouvoir réglementaire.

Puisque, en réalité, il y a, on le sait, de nombreuses lois qui sont intervenues dans des matières qui n'étaient pas nécessairement législatives, et ce, depuis les débuts de la Ve République. Et donc, je ne suis pas en train de dire qu'il faudrait gouverner sans le Parlement, mais que si le Parlement empêche le gouvernement de gouverner, le gouvernement peut quand même recouvrer des moyens de prendre des décisions.

Mais on fait passer quel type de loi, Dominique Rousseau ? Enfin, pas de loi, en l'occurrence, mais quel type de texte par cette voie-là ? Comment la France se dote d'un budget ?

Alors, voilà, là, ce ne sont plus des décrets, c'est la loi. Quand vous dites ingouvernable, ça veut dire, si vous voulez, que précisément, il n'y a pas de gouvernement. Et s'il n'y a pas de gouvernement, c'est parce qu'on n'arrive pas à dégager à l'Assemblée nationale une coalition majoritaire. Tous les essais du président de la République échouent. Il va nommer, par exemple, Cazeneuve pour essayer de trouver une majorité, ça échoue. Il va renommer Gabriel Attal, ça échoue. Toutes les tentatives pour former un gouvernement appuyé sur une coalition majoritaire échouent. C'est arrivé, par exemple, en Espagne.

C'est arrivé en Espagne où le gouvernement n'arrivait pas à être formé et à ce moment-là, le roi, sous la proposition du Premier ministre, a dissout. Le problème, c'est que nous, en France, on ne va pas dissoudre. On ne va pas dissoudre pendant un an. Donc, si vous voulez, on a là un risque de chien-lis qui peut pousser aussi à les députés, en conscience, avoir une sorte de responsabilité. C'est-à-dire qu'on peut avoir un gouvernement minoritaire, comme ça existe dans certains pays, un gouvernement minoritaire, les oppositions jouant le jeu au moins jusqu'en mai 2025 où le président retrouve la possibilité de dissoudre. Donc, la possibilité...

Donc, certains retrouvent la raison et d'autres trouvent le droit de dissoudre. C'est ça, le scénario possible. Des mois à venir, vous n'avez pas l'air d'accord,

Anne Levade ? Si, c'est un scénario envisageable. Évidemment, dès lors qu'on est à l'articulation entre le droit et la politique, les choses sont complexes. Mais disons que les textes offrent quand même non pas la solution à tout, mais un certain nombre de voies. Je prends un exemple. On parle, et à juste titre, beaucoup du budget. On sait bien que dans l'hypothèse d'une assemblée où il n'y aurait pas de majorité absolue, évidemment, le point dur sera le vote de la loi de finances. Or, le fait est qu'aujourd'hui, tout ou presque est prévu comme hypothèse à la fois dans la Constitution et dans la loi organique sur les lois de finances.

C'est-à-dire que si un Parlement traîne des pieds et fait retarder l'adoption du budget, le gouvernement peut le faire entrer en vigueur par ordonnance. Ça veut dire aussi que même si le budget est rejeté, dans cette hypothèse-là, il est prévu par la loi organique sur les lois de finances un système de douzième provisoire. Donc, heureusement, il y a des mécanismes qui permettent de faciliter l'absence de blocage.

Alors, deuxième scénario après l'absence de majorité et la Chambre ingouvernable, scénario où ces législatives débouchent sur une majorité absolue avec donc au moins 289 sièges à l'Assemblée nationale. Si c'est la majorité présidentielle, on reviendrait à la situation du premier mandat d'Emmanuel Macron, mais à ce stade, ce n'est pas ce qu'il y a de plus probable quand on regarde les enquêtes d'intention de vote. Si c'est la gauche ou le RN, on entrerait en cohabitation. Question simple, Anne Levade, que prévoit exactement la Constitution pour encadrer la cohabitation ? Toujours rien.

Et c'est très bien ainsi puisque là encore c'est une situation politique. En revanche, ce que l'on sait d'expérience, c'est que la Constitution n'empêche pas la cohabitation et que ceux qui acceptent de cohabiter, un président et un premier ministre de bord politique opposé, peuvent interpréter la Constitution, faire application de la Constitution et donc exercer leurs compétences, certes d'une manière qui est différente de celles qu'on a pu connaître par exemple depuis 2017, mais en permettant de gouverner le pays.

Si le Rassemblement National dispose de la majorité absolue, pour prendre un exemple, le président de la République est-il dans l'obligation d'appeler Jordan Bardella à Matignon ? Est-ce la règle ? Peut-il faire un autre choix ? Anne Levade puis Dominique Rousseau.

Quand on dit obligation, je pense droit et donc juridiquement, non. Politiquement, évidemment, qu'il doit choisir le Premier ministre, dans la formation politique qui serait absolument majoritaire et de ce point de vue-là, les expériences antérieures le montrent, c'est cette formation politique qui désigne celui ou celle qu'elle souhaite voir à Matignon.

Même lecture des choses, Dominique Rousseau ? Pas tout à fait. Pas tout à fait parce qu'effectivement, l'article 8 donne au Président de la République le pouvoir de nommer le Premier ministre, mais il y a l'article 49 qui dit que les députés peuvent renverser le gouvernement. Autrement dit, le Président de la République est obligé par l'article 49 de nommer une personnalité dont il sait qu'elle ne sera pas renversée par le gouvernement. Et si on regarde les trois cohabitations précédentes, les présidents de cohabitations n'ont pas tergiversé. Mitterrand n'a pas cherché à nommer Jacques Chaband-Elmas en 86. Le chef de la majorité c'était Chirac, il a nommé Chirac Premier ministre.

En 93, Chirac n'a pas voulu et a dit à Mitterrand « nomme Baladur », Mitterrand nommé Baladur. Et en 97, Chirac non plus n'a pas tergiversé, il a nommé Jospin, il n'a pas essayé de nommer un tel, il a nommé Jospin. Là, Emmanuel Macron serait obligé de se soumettre, comme disait Gambetta, de se soumettre au choix fait par la majorité absolue Rassemblement National.

On va passer au standard inter. Beaucoup de questions ce matin. Anne-Laure, bonjour. Oui, bonjour à toutes et tous et merci de me donner la parole en fait en sombre. Comment expliquer que le parti du Rassemblement National puisse faire campagne en toute tranquillité et comme tous les autres partis alors qu'il porte des mesures fondées sur la préférence nationale, mesures qui ont d'ores et déjà été pointées comme anti-constitutionnelles ? En d'autres termes, comment est-il possible de prôner un programme dont certains contenus devraient à mon sens pouvoir être proscrits par la norme juridique suprême de notre pays qu'est la Constitution ? Merci Anne-Laure pour cette question.

Dominique Rousseau ? Il faut distinguer, me semble-t-il, deux choses. Il y a une campagne électorale et lors d'une campagne électorale, les partis politiques peuvent défendre leur programme. Donc, que le Rassemblement National défende et propose aux Français de voter des lois qui donneront la préférence aux nationaux par rapport aux étrangers, on ne peut pas l'interdire, ça fait partie de la liberté politique, de la liberté d'expression. Ça, c'est le premier point.

Il y a le second point qui est que s'ils ont la majorité et qu'ils veulent faire passer une loi qui instaure la préférence nationale, à ce moment-là, il y aura la possibilité pour le président de la République de saisir le Conseil constitutionnel pour demander au Conseil de dire si cette loi qui instaurerait la préférence nationale n'est pas contraire avec le grand principe qui forme l'identité constitutionnelle de la France, c'est-à-dire le principe d'égalité.

Et il y a effectivement, comme dit votre auditrice, il y aurait de fortes chances que le Conseil constitutionnel considère qu'une disposition législative qui instaure la préférence nationale serait contraire au principe constitutionnel d'égalité.

Même lecture, Anne Leva, de préférence ou priorité nationale qui sont, les mots varient, mais l'idée dans le programme du Rassemblement national, c'est conforme ou non au cadre constitutionnel actuel ?

A priori, c'est contraire à la Constitution. J'allais dire qu'on en a déjà eu un indice lorsque, il y a quelques mois, une proposition a été transmise au Conseil constitutionnel, proposition en vue d'engager la procédure de référendum d'initiative partagée et qu'au mois d'avril, le 11, de mémoire, le Conseil constitutionnel a rappelé, en l'espèce, il s'agissait de dispositions visant à imposer un délai de 5 ans pour les étrangers en situation régulière pour bénéficier de prestations sociales alors même qu'ils auraient cotisé en tant que salariés.

Le Conseil a rappelé qu'il y avait là une violation des exigences constitutionnelles et on était bien dans une des modalités de la préférence nationale.

Sébastien Chenu au micro de Sonia de Villers la semaine dernière déclarait que le Conseil constitutionnel est très politisé, il accueille des anciens ministres, je le cite, on pourrait avoir des techniciens du droit plutôt que des militants politiques dans l'hypothèse que nous observons là, à savoir d'une cohabitation avec le Rassemblement national, il y aurait un rapport de force entre cette majorité et le Conseil constitutionnel. C'est un conseil, c'est un contre-pouvoir que dit la loi ? Il n'y aurait pas

un rapport de force entre l'Assemblée nationale et le Conseil constitutionnel. Il y aurait un rapport de force entre la majorité Rassemblement national et la Constitution. Et c'est bien en ce sens que s'il y a cohabitation, cette cohabitation aura une nature différente des trois précédentes parce qu'entre Mitterrand et Chirac ou entre Chirac et Jospin, il y avait un consensus sur la politique étrangère, sur la politique européenne, sur le respect des grands principes. Là, entre un Premier ministre Rassemblement national et le président Macron, il y a des désaccords sur l'Europe, il y a des désaccords sur l'Ukraine, il y a des désaccords sur les réformes législatives.

Et donc, le programme du Rassemblement national majoritaire rentrerait en contradiction avec les principes constitutionnels. Et donc, le président de la République serait dans son rôle, n'oubliez pas l'article 5, le président de la République veille au respect de la Constitution, 1, et 2, veille au respect des traités. Donc, le président de la République serait dans son droit s'il saisissait le Conseil constitutionnel dans l'hypothèse où, par exemple, le Rassemblement national ferait voter une loi qui diminue la contribution de la France à l'Europe ou qui diminue l'aide militaire à l'Ukraine ou qui instaurerait ou qui supprimerait par exemple le droit au sol ou instaurerait...

Et donc, il y aurait là, si vous voulez, c'est pour ça que la quatrième cohabitation serait d'un type nouveau, serait beaucoup plus conflictuelle que les trois précédentes où il y avait un relatif accord sur la politique européenne, étrangère et même intérieure.

Y a-t-il domaine réservé, cette fameuse expression pour le président de la République, Anne Levade ?

Alors, constitutionnellement, au terme des textes...

Sur les sujets de défense,

de diplomatie ? Oui, constitutionnellement, au terme des textes, non. Il y a des compétences du président de la République et des compétences du Premier ministre et les deux domaines de la défense et des affaires étrangères sont justement des domaines, sans entrer très avant dans le détail des articles de la Constitution, où l'un et l'autre, ainsi d'ailleurs que le membre du gouvernement concerné, ont un rôle à jouer. C'est la raison pour laquelle président de la République, Premier ministre et ministre de la défense ou des affaires étrangères sont en principe condamnés à s'entendre, y compris en période de cohabitation. Pourquoi ? Je prends quelques exemples.

Le président de la République est chef des armées, le président de la République nomme et accrédite les ambassadeurs, c'est lui aussi qui négocie et ratifie les traités, mais bien évidemment, le travail de négociation préalable est fait sous la houlette du ministre des Affaires étrangères en lien avec le Premier ministre.

C'est la raison pour laquelle, domaine réservé ou pas, constitutionnellement ou non, on a vu que sous les différentes cohabitations, le président de la République, notamment François Mitterrand, dès la première, avait opposé ce qu'on a appelé un droit de veto, c'est-à-dire qu'il avait souhaité avoir un droit de regard sur la personne qui serait nommée à l'un et l'autre de ces postes.

Un mot sur la volonté du Rassemblement National de privatiser l'audiovisuel public. Certains spécialistes estiment que la Constitution rendraient compliquée une privatisation totale. La professeure émérite de droit public, Martine Lombard, dit à l'Express, se demande dans l'Express si l'audiovisuel public n'est pas un service public constitutionnel que la loi pourrait alors, que la loi ne pourrait alors supprimer.

Alors, ça serait une question, évidemment, que déciderait le Conseil constitutionnel s'il y avait une loi qui privatisait l'audiovisuel, pardon, il y aurait deux principes qui pourraient être opposés à cette privatisation. C'est effectivement la qualité de service public constitutionnel. Il y a aussi le principe du pluralisme. Le principe du pluralisme qui a été reconnu par le Conseil constitutionnel en 1984, je crois, et qui pourrait justifier que soit censurée une loi qui privatiserait l'ensemble de l'audiovisuel. Donc, là encore, c'est une cohabitation avec un grand risque de conflictualité par rapport aux cohabitations précédentes.

Dernière question très rapide, vivons-nous depuis la dissolution une campagne électorale inédite, une crise politique ou une crise de régime ?

Alors, une campagne électorale inédite à l'évidence, à la fois parce qu'elle est très courte et surtout qu'elle n'avait pas été annoncée en amont. Elles le font toujours pour la dissolution, mais là, elle est quand même particulièrement resserrée. Crise politique, oui, crise de régime, on le saura dans les semaines qui suivront le 8 juillet. Crise politique dont l'objectif est que les électeurs la tranchent.

Dominique Rousseau, la 5ème République est solide ?

Alors,

on le verra,

c'est sa dernière épreuve. Ce n'est pas sûr encore ? Non, non, c'est sa dernière épreuve. Elle a subi toutes les épreuves. Majorité absolue, majorité relative, une alternance, droite, gauche, totale. Bon, là, c'est la dernière épreuve face à une éventuelle majorité d'extrême droite et un président, le président Macron. Ce qui est intéressant de noter, quand vous dites crise politique ou crise de régime, effectivement, Anne a raison, on verra après les résultats. Ce qui est intéressant quand même de noter, c'est que, je crois que tout à l'heure la présidente de l'Assemblée nationale l'a dit, d'habitude, les campagnes législatives se font avec la photo du président de la République.

Mitterrand, Hollande, Pompidou, etc. Là, elles se font avec la photo du Premier ministre. Ce qui veut dire que si, ce veut dire que les députés qui vont être élus, les députés ensemble, vont être élus sur le nom du président de la République et ça risque de poser un problème, sur le nom du Premier ministre, pardon, et ça risque de poser un problème par rapport au président de la République. Merci à tous les deux. Dominique Rousseau,

Anne Levade, merci d'avoir été au micro d'Inter.