Intercommunalité : conférence de presse

ou de votre participation en visonférence. Nous vous avons convié à cette conférence de presse pour vous présenter les conclusions des travaux de notre mission d'information consacré au bilan de l'intercommunalité. Son rapport a été adopté mardi dernier à l'unanimité. 10 ans après l'adoption des lois Maptam et nôtres qui ont profondément bouleversé le paysage intercommunal, le Sénat a estimé opportun et nécessaire de dresser un état des lieux des réussites et des difficultés de la tercommunalité.

Avec l'échéance électorale de mars 2026 en ligne de mire, notre objectif n'était pas d'instruire un procès à charge contre le fait intercommunal. démarche qui n'aurait pas eu beaucoup de sens, mais au contraire d'identifier les freins au bon fonctionnement des structures intercommunales. Dans cet esprit constructif, nous avons souhaité mener un travail d'écoute et d'analyse au plus près des élus communaux et intercommunaux.

Outre les représentants de leurs grandes associations généralistes comme spécialisé que nous avons auditionné, nous avons lancé une consultation en ligne à laquelle près de 2000 élus ont bien voulu répondre. Nous vous sommes également nous nous sommes également pardon déplacés dans deux départements aux caractéristiques très différentes, les hautes Pyrénées et la Moselle. De manière plus inédite, nous avons également organisé une table ronde des maires j'allais dire de petits maires qui n'était pas membre de l'exécutif d'une intercommunalité.

Je crois pouvoir dire que chez tous les élus rencontrés, nous avons ressenti et perçu un très fort vis-à-vis un ressenti très fort vis-à-vis de l'intercommunalité. Certains ont insisté sur la capacité des intercommunalités à mener des projets structurants pour la population d'offrir de nouveaux services. D'autres, au contraire ont fortement regretté une véritable dépossession comme si la commune était vidée de sa substance au profit de l'intercommunalité.

Nous avions évidemment pour ambition d'améliorer les choses lorsque c'était nécessaire et possible ce qui nous a conduit à être particulièrement attentif aux remontées de terrain parfois très critiques et souvent fortes. Je l'ai dit, les prochaines élections municipales auront lieu dans 6 mois. Nous formulons aujourd'hui 20 propositions, 20 recommandations en espérant que les futurs élus qui le souhaitent seront ou voudront s'en saisir en tout cas pour celles qui sont applicables immédiatement.

En effet, au vu de ce bilan en demi-teinte, nous appelons à un réajustement stratégique du cadre intercommunal dont je laisse maintenant le soin à Marise Carer, notre rapporteur, le soit de vous présenter en et en préciser les contours. Merci de votre attention. Bien.

Bonjour. Bonjour à tous et merci de votre présence nombreuse ce matin pour ce rapport qui nous a occupé pendant ces 6 derniers mois et je suis ravie aujourd'hui de vous présenter ces conclusions de ce rapport qui est consacré au bilan de l'intercommunalité et je vous remercie de votre présence en visoconférence aussi. Je sais que vous êtes nombreux derrière l'écran.

Comme vient de le rappeler à l'instant le président Jean-Marie Mison, notre objectif au cours des 6 mois de travaux que nous avons conduit était d'identifier les freins au bon fonctionnement des intercommunalités pour proposer des pistes d'évolution dans un esprit constructif sans instruire de procès à charge. Les nombreuses auditions que nous avons conduites et les déplacements effectués nous ont permis d'identifier certain nombre de difficultés au sein des intercommunalités. En premier lieu, les lois dites MAPTAM et nôtres ont posé le principe de couverture intégrale du territoire par des intercommunalités afin de remédier à l'émiatement communal français en rendant obligatoire l'adhésion des communes à un EPCI à fiscalité propre et en dotant les préfets de pouvoir dérogatoire leur permettant de constituer des EPCI à fiscalité propre sans l'accord de l'ensemble des communes concernées.

Ces deux lois ont ainsi pu conduire à des regroupements forcés, ce qui a été mal vécu par les élus municipaux concernés et a donné lieu à des tensions qui persistent encore parfois aujourd'hui. Euh et certaines auditions nous l'ont démontré. Ces deux lois ont également favorisé la constitution d'intercommunalité de taille XXL, ce qui a aussi généré de la frustration accompagné d'un sentiment d'éloignement parmi les élus municipaux et a du reste provoqué d'importants débats lors de l'examen parlementaire.

Enfin, au-delà de la problématique de l'achèvement à marche forcée de la carte intercommunale, nous avons senti au cours des auditions qu'en dépit du bilan globalement positif de l'action intercommunale, certaines intercommunalités connaissent des difficultés de gouvernance et peinent parfois à gérer efficacement les services publics locaux au mieux des besoins des habitants dont les attentes sont de plus en plus fortes. Au terme de nos travaux et competen des difficultés identifiées, nous avons formulé 20 recommandations qui visent à améliorer le fonctionnement des intercommunalités et qui s'articulent autour de trois principes directeurs : la souplesse, la concertation et la confiance. Vous trouverez l'intégralité de nos recommandations sur les documents que nous vous remettrons et je regrouperai les principales d'entre elles en trois grands axes.

Le premier, c'est de renouer avec une logique de partenariat de territoire. Il est indispensable de revenir aux racines de la démarche intercommunale, c'est-à-dire une coopération locale choisie, ce qui implique de ne plus procéder à des modifications autoritaires de l'ensemble de la carte intercommunale. Comme je vous l'ai dit, ces modifications autoritaires ont parfois conduit à des mariages forcés entre des communes ne se trouvant pas dans des situations similaires.

S'il convient donc de stabiliser au global la carte intercommunale, des adaptations à la marge doivent par parallèlement être facilité notamment pour mieux tenir compte des bassins de vie et d'emploi. Mais celles-ci doivent impérativement être décidé en étroite concertation avec les élus locaux. Deuxème axe, promouvoir une gouvernance intercommunale plus collaborative et intégrative.

Les communes et les leurs élus ressentent un éloignement vis-à-vis de leur intercommunalité et des décisions qui y sont prises notamment dans les intercommunalités de grande taille. Pour inverser cette tendance, une meilleure implication des maires et des élus municipaux est indispensable, ce qui passe par la mise en place de mode de gouvernance plus participatif et plus respectueux de la diversité communale. Il convient à cet égard de mieux utiliser les outils déjà existants.

La conférence des mères, par exemple, qui quand elle n'est pas conn pas méconnue fait l'objet d'une utilisation à géométrie variable. Les intercommunalités doivent être incitées à mieux utiliser cet organe de gouvernance. Son rôle pourrait par ailleurs être renforcé en lui permettant, par exemple d'adopter une motion d'alerte, ce qui rendrait obligatoire l'inscription à l'ordre du jour du conseil communautaire d'un débat sur le sujet ayant motivé le vote de la dite motion.

L'amélioration du fonctionnement des intercommunalités passe également par une meilleure répartition des compétences. Il apparaît nécessaire à cet égard d'éviter tout nouveau trans transfert obligatoire de compétences. Le cas emblématique des compétences haut et assainissement illustre les difficultés que soulève cette méthode.

Comme l'a constamment défendu le Sénat, il importe au contraire d'assouplir les règles de répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités pour adapter au cas par cas et à chaque territoire cette répartition en fonction des spécificités locales. Cela pourrait par exemple passer par une extension, excusez-moi, par une extension des possibilités de transfert de compétences à la carte. Et j'en termine avec un troisème et dernier axe qui est de mobiliser pleinement les instruments financiers existants pour promouvoir une intercommunalité plus solidaire.

Le sujet de la complexité des relations financières entre les communes et les intercommunalités a souvent été mentionné au cours des travaux de la mission, de même que leur caractère obscur et parfois jugé injuste. C'est notamment le cas des attributions de compensation, les fameuses assets qui sont trop souvent décorrélé de la réalité des charges transférées aux intercommunalités. C'est pourquoi la mission recommande l'assouplissement de la révision des attributions de compensation qui pourrait se faire par un simple vote du conseil communautaire à la majorité des 2 tiers à la stricte condition que la commission locale d'évaluation des charges transférées constate objectivement que ces attributions de compensation sont manifestement inadaptées à la réalité des charges.

Afin d'approfondir la solidarité au sein des intercommunalités, il est également proposé de prévoir qu'un débat sur la mise en place d'une dotation de solidarité communautaire se tiennent obligatoirement à chaque début de mandat afin de sensibiliser les les nombreux enjeux à l'enjeu de les nombreux élus pardon à l'enjeu de solidarité et aux instruments qui permettraient de l'atteindre. aussi une utilisation plus large des reversements dont bénéficie les EPCI au au titre du FPIC doit être encouragé pour promouvoir la solidarité sur le territoire. Enfin, au cours des auditions et tableronde d'él, la question des fonds de concours est apparue comme l'une des plus discutés parce que l'addition de pauvreté n'a jamais fait naître une richesse.

Certaines intercommunalités n'ont tout simplement pas les moyens d'en accorder et quand elles le peuvent, il me paraît contraire à l'esprit de solidarité qui doit guider l'action des intercommunalités, que les fonds de concours constituent une sorte de droit de tirage. C'est pourquoi je pense qu'elles devraient en user le plus possible en cohérence avec leur projet de territoire. Pour terminer, je souhaiterais aborder le sujet des mutualisations.

Il me semble qu'il s'agit là d'un chantier qui doit être poursuivi pour améliorer la qualité des relations entre élus et la qualité du service rendu à nos concitoyens. Le dispositif des services communs qui représentent l'aboutissement du processus de de mutualisation nous semble particulièrement vertueux. tant en terme de solidarité que d'efficacité.

Plusieurs de nos interlocuteurs ont par exemple mentionné des services communs pour les fonctions support, les ressources humaines, l'informatique ou les fonctions de secrétariat. une fonction nous savons ici l'importance à l'heure de la disparition des secrétaires de mairie. Avant de répondre à vos questions, je soulignerai que les territoires, ce sont avant tout des hommes et des femmes qui les font vivre et que pour ce qui nous concerne aujourd'hui, beaucoup en dépend pour le bon ou le moins bon fonctionnement des structures intercommunales.

À 6 mois des municipales, il serait illusoire de proposer de rebattre les cartes de l'organisation territoriale. En revanche, cela nous renforce dans l'idée qu'il faut que les élus et encore plus les nouveaux élus sachent qu'ils ont à leur disposition un bel outil pour réaliser des projets au service des habitants, l'intercommunalité. À travers ce rapport, nous espérons pouvoir leur en faire prendre conscience et leur faciliter la tâche dans le respect bien entendu des prérogative de chacun.

Je vous remercie pour votre attention et nous sommes prêts avec le président à répondre à vos questions. Bonjour Laurent Tven des Échos. Est-ce que les remontées de terrain les les plus critiques viennent majoritairement de voilà de petites communautés de commune ou constatez ça dans toutes les catégories d'interpos que soit des CA des métropoles ?

Est-ce que aussi vous constatez des différences selon les régions ? Est-ce qu'il y a des endroits où ça se passe moins bien ? C'est très divers.

Très divers. C'est en fonction des territoires. Il y a pas il y a pas de modèle où ça se passe bien et pas de modèle où ça se passe mal.

Euh sur c'est surtout dans les communautés de communes qui ont été fortement regroupées avec de nombreuses communes où les maires souvent se retrouvent peut-être pas autour du conseil communautaire quand on est à à plus de 100 100 personnes. Euh c'est surtout dans ces grandes communautés euh XXL qui qu'il y a le le plus de difficultés rencontrées. Sinon, il y a il y a pas de modèle, il y a pas de région non plus particulièrement où il y a une des difficultés qui se qui s'accumulent.

Je voudrais un complément si tu On a constaté une chose, même si on le savait en tout cas moi personnellement je m'en doutais un peu, c'est que ce qui est essentiel dans les intercommunalités qui commande tant de choses, c'est la personnalité, le tempérament du président. S'il est directif, s'il est autoritaire, ça fonctionne beaucoup moins bien que s'il est ouvert et à l'écoute. Ça ça commande et que ça conditionne tant de choses au-delà de l'appartenance à milieu urbain, rural, riche, pauvre, tant de choses.

Mais ça c'est la nature humaine et ça personne a de réponse. On est on est aussi sur euh il faut savoir qu'on est quand même sur des des structures qui sont jeunes et qui ont peut-être pas atteint leur maturité euh dans tous les territoires. Euh il y en a il y a des territoires qui vont plus vite que d'autres et sur ces euh collectivités jeunes, ben il faut apprendre à vivre ensemble, à vivre et à fonctionner ensemble.

On s'est rendu compte aussi que les les élus qui étaient qui qui ont connu les anciens modèles d'intercommunalité expriment beaucoup de regrets par rapport à à ces anciennes intercommunalités qui étaient les premières coopérations collectives de commune et que les élus qui n'ont connu que cette ces nouveaux modèles s'adaptent peut-être un petit peu mieux aussi parce qu'ils ont connu que Bonjour R Gaspar de la Gazette des communes. On parle de nouvel acte de décentralisation. Est-ce que vous voyez des déjà qu'est-ce que vous en pensez ?

Est-ce que vous voyez des mesures qui pourraient rentrer dans ce cadre là ? Fait le nouvel acte évoqué par nouveau premier ministre. Exactement.

Oui, il a évoqué lui-même le logement, il a évoqué la santé et je crois une troisème compétence qui n'échappe au l'enseignement supérieur. Je ne sais plus si tourisme. Le tourisme.

Oui, mais le tourisme c'est particulier parce que c'est éclaté. Donc euh décentraliser plus que ça. Enfin ça ça vi ça ne télescope pas notre rapport qui Non non par rapport à votre rapport.

Est-ce qu'il y a des mesures que vous pourriez voir dans un nouvel acte de décentralisation dans vos préconisations ? Alors, on est beaucoup plus spécifiquement c'est plus attaché vraiment au fonctionnement de l'intercommunalité dans ces grandes dans ces grandes lignes, pas forcément dans l'intégration d'un schéma territorial. Euh ce qui est clair aujourd'hui, c'est que les élus demandent aussi de la stabilité.

Donc remettre en question fondamentalement les institutions aujourd'hui, ça risque d'être compliqué euh parce que depuis 2015 quand même, on a vécu des big bangs territoriaux qui font que les élus ont besoin aujourd'hui de s'y retrouver et déjà de euh d'appréhender correctement si ce qui ce qui existe. Donc je suis pas certaine que un big bank territorial nouveau soit souhaité et souhaitable pour ma part. Après qu'il y ait à clarifier aujourd'hui les niveaux de compétences, je pense que ça c'est important.

Euh aujourd'hui, beaucoup de collectivité euh s'occupe de tout tous les domaines et je pense aussi que la décentralisation devrait aussi s'attacher à avoir un peu plus de différenciation. C'est-à-dire que dans les territoires euh tous les territoires sont différents. Les hautes pyrénées sont différents de la Moselle euh et et une marge de souplesse pour que les collectivités s'adaptent et s'occupent de ce qui est important pour eux sur chaque territoire.

J'ai juste une idée, on parle du tourisme dans les départements touristiques, que le département puisse continuer à s'occuper du tourisme, ça paraît légitime. Voilà, c'est un exemple parmi tant d'autres. Mais bon, nous nous ne sommes pas attachés à à à aller au-delà de du fonctionnement des des intercommunité dans ce dans ce bilan.

Je complète en en rappelant que dans le rapport, on précise qu'une compétence n'est pas forcément un tout et que dans cette compétence, il peut y avoir des éléments qui relèvent d'un autre niveau que celui auquel pense le législateur. Je prends un exemple, ça parle plus que que des mots parfois. Imaginons une intercoup qui prenne la compétence scolaire, construction et entretien des bâtiments scolaires.

Changer une ampoule, c'est pas stratégique. Parfois, ça va beaucoup plus vite quand c'est la commune qui s'en occupe que quand c'est le l'interc qui est parfois est distante de cette école de manière conséquente. Donc il faut permettre aux intercours de s'organiser à travers les compétences qui ont déjà été transférées ou par rapport au compétences à venir si tel est le cas et si ça se confirmait.

Voilà, c'est pas tant la la nature de la compétence que la manière de l'exercer. Il faut la l'exercer au plus près au mieux des intérêts des des habitants. C'est quand même pour ça qu'existe les intercèm pas.

J'ai une question de Claris G en visio pour AEF info. Vous évoquez la mutualisation des fonctions support. Les collectivités et leurs agents y sont-ils prêts ?

Cela suppose de mettre en place des dispositifs et un accompagnement RH. Oui, aujourd'hui beaucoup de communautés de communes, vu les tailles de de vu leur taille ont dans tous les cas une compétence RH. S'ils ont pas tous des directeurs des ressources humaines, ils ont quand même malgré tout en interne des des des supports qui font qui gèrent souvent beaucoup de personnel.

Euh alors je pas on a des exemples, on n' pas creusé le sujet forcément dans ce rapport mais euh on a des exemples et c'est quelque chose qui n'a pas semblé poser de problème pour les collectivités ni pour les agents. Euh enfin moi j'ai des exemples sur mon département hein où une la commune centre mutualise ses personnel avec la communauté de commune. Ça fait des économies d'échelle bien entendu et ça n'a pas l'air de poser de problèmes au contraire.

Ce qu'il faut voir dans ce dans ce rapport surtout si vous avez quelque chose à retenir pour les pour les présidents d'InterCO et pour les pour les maires, c'est que on n'a pas voulu quelque chose de contraignant, rajouter encore de la contrainte pour les élus avec des obligations. On aurait pu dire que la conférence des MRES doit obligatoirement consulter le budget avant qu'il passe en conseil communautaire, des choses comme ça. On a on l'a pas souhaité parce que je pense que c'est à chacun aussi de de se saisir des propositions que nous avons faites pour améliorer les gouvernances quand c'est nécessaire.

Voilà. Donc c'est pas une c'est pas une un bilan, c'est pas des prop ce ne sont pas des propositions à viser contraignantes, mais c'est plutôt de l'incitation et et une boîte à outils pour pour les élus pour qu'ils puissent peut-être améliorer et avoir des idées aussi d'amélioration de leur gouvernance. et on a insisté, si je puis dire, sur l'importance du début de mandat dans un comité, dans un conseil communautaire qui n'est pas du tout la même chose, même chose qu'un conseil municipal.

Autant le maire dans son conseil municipal, il fait autorité parce qu'il a conduit la liste et a une légitimité, autant le président dans une interco n'a pas cette légitimité naturelle, en tout cas au début du mandat que peut avoir le maire. Et on a insisté là-dessus, y compris sur le début du mandat pour le président et les vice-présidents eux-mêmes. On ne gère pas un conseil communautaire.

Tout le monde autour de la table a la même légitimité que le président. Et pour faut commencer par mettre les gens en confiance, les respecter, les considérer et ensuite les choses vont beaucoup mieux. Mais euh le temps fera son œuvre.

Rappelons-nous quand même que des intercommunalités qui ont été créées suite à la loi nôtre, elles sont, je l'ai dit tout tout à l'heure, jeunes, souvent pas mature. Elles ont connu 2 années avant un renouvellement municipal et elles ont connu un début de renouvellement municipal et intercommunal avec le Covid, donc par visconférence avec des masques, ce qui était pas quand même euh trop trop sympathique pour commencer un début de mandat. Donc je pense que ce renouvellement de 2026 euh il sera important et essentiel aussi pour les intercommunalités pour poser les choses et et peut-être établir des projets de territoire peut-être un peu plus formel même si on n'a pas voulu imposer des projets de un projet de territoire.

Je pense qu'il est quand même important qu'en début de mandat, les élus se retrouvent et et euh réfléchissent tous ensemble à à vraiment porter un projet de territoire sur les sur la la mandature des 6 ans. Voilà, ça c'est quelque chose aussi sur lequel on a on a un peu insisté mais de façon plutôt incitative que obligatoire. Et j'ai une dernière question peut-être en visio de Elsa Pradier pour le magazine Intercommunalité.

Quelle suite entendez-vous donner à vos travaux ? Alors, comme je viens de le dire, beaucoup de de de préconisations, de recommandations sont plutôt incitatives et à viser pédagogique. Il y en a quelques-unes qui devraient être avisé législative, notamment sur la remise en question un petit peu de la répartition des des de l'attribution de de compensation.

Voilà le recalcul des attributions de compensation où on passe d'un régime deanimité à un régime de majorité au 2/3 euh avec le garde fou de la commission locale euh de transfert des charges. On est on en a pas on en a pas parlé encore mais bon vu le contexte où on est quand même dans une période où on ne sait pas encore quand va reprendre la séance au au parlement euh on je pense qu'on arrivera peut-être à traduire par une proposition de loi ou alors dans le cadre d'un futur projet de loi, on ne sait pas si on en a un, d'intégrer nos nos propositions dans les projets de loi qui sortiront sur les sujets. Voilà, sous forme de de d'amendement, soit où on le traduira par une proposition de loi, voilà, ou même au loi de finance aussi.

C'est quelque chose que sur le sur le sur les attributions de compensation, ça peut rentrer dans le cadre de d'un PLF. Ça avait l'air clair. Donc bon, nous étions accompagnés pour pour cette mission avec Jean-Marie de nos collègues dont vous en avez un aujourd'hui qui représente l'équipe de la mission Lucien Stanonne de du Voclus.

J'allais dire le Varon c'est Vocus. Euh nous avons eu quand même pas mal d'auditions. Euh nous avons nous nous sommes attachés à à vraiment écouter le terrain et euh on a été euh c'est une c'est une mission qui a été euh relativement bien suivie par nos collègues euh parce que le sujet l'enjeu est important pour euh pour nos territoires.

Et vraiment je les remercie pour leur assiduité et nous avons partagé à l'unanimité ce constat et ce et ce rapport mardi dernier avantier. J'insiste juste sur le début de mandat. Comme tu l'as précisé, le projet de territoire, non seulement il fédère les les acteurs qui le construise, mais il apprend, il permet de d'apprendre à se connaître.

Dans un conseil communautaire, tout le monde ne se connaît pas. dans une liste municipale, on se connaît le chemin faisant, la campagne apprend nous apprend à nous connaître mais dans une liste communautaire, ils viennent de toutes les communes. Et cette étape là de la construction, la fabrication, non seulement ça donne du sens à l'action des conseillers communautaires, mais ça leur permet de mieux appréhender les enjeux qui sont devant eux.

Et ça c'est très très formateur, très très responsabilisant et ça se fait au début et tous ces éléments bis bout à bout les uns et les autres après les autres donnent à l'action communautaire une valeur ajoutée à comment dirais-je très forte. C'est plus facile à dire qu'à faire. Il y a aussi une chose sur lesquelles on on s'était attaché au début de la mission à essayer de de d'analyser mais on s'est rendu compte que ça n'avait pas forcément de sens à l'arrivée.

C'est l'efficacité mesurer l'efficacité de l'intercommunalité parce que souvent on entend l'intercommunalité ça coûte plus cher et ça n'amène pas forcément plus de services. Là aujourd'hui, c'est une question qui se pose plus parce que c'est une intercommunalité, elle mutualise des services qui n'existaient pas avant à l'échelle d'un territoire plus large. Donc bien sûr, ça coûte plus cher, mais le service rendu à la population, il est plus important.

Puis en terme d'investissement, c'est très variable aussi. Euh il y a des endroits où euh de la de un de un de nos déplacements a été sur euh la ville de Tarbe par exemple où nous avons été visité euh un outil intercommunautaire qui est une une halle de sport où il y a un grand nombre de de d'équipements sportifs dans une ancienne usine, s'appelle l'usine des sports et où le maire nous a confié que s'il avait dû faire cet équipement à l'échelle de sa de sa commune, il ne l'aurait pas fait. Voilà.

Donc, on peut pas mesurer aujourd'hui ni quantifier ni voilà ni apporter une réponse sur le coût de l'intercommunalité. Euh par contre, on peut mesurer la qualité aujourd'hui des investissements qui sont faits et qui sont aujourd'hui peut-être plus important et plus efficaces que s'ils étaient faits à des échelles communales. S'il n'y a pas d'autres questions.

Merci encore à tous. Merci