Budget de la Sécu, loi spéciale... la “méthode Lecornu” à l’épreuve

Un accord, mais pas de miracle dans les deux chambres du Parlement en cette fin d'année. La loi spéciale, destinée à assurer la continuité de l'État, a été adoptée à l'Assemblée nationale, puis au Sénat hier soir. Ce texte très court doit permettre de pallier l'absence d'un budget en bonne et due forme pour 2026. Mais ces discussions budgétaires sont loin d'être achevées. Elles reprendront dès janvier et promettent déjà quelques acrobaties de procédures. L'heureuse surprise créée le 16 décembre dernier par l'adoption du budget de la Sécu semble aujourd'hui bien loin. Et le morcellement du palais Bourbon semble avoir repris ses droits.

En cette fin d'année, il y a donc bien de quoi s'interroger sur ce que l'on appelle désormais la méthode Lecornu, la volonté affichée par le Premier ministre de conclure des accords avec les députés au-delà des clivages partisans. Cette méthode a-t-elle un avenir ? Quel bilan dressé de l'exercice du pouvoir par le Premier ministre ces derniers mois ? Nous en parlons avec deux invités. Benjamin Morel, bonjour. Bonjour. Vous êtes avec nous à distance. Vous êtes maître de conférence en droit public à l'Université Paris 2, Panthéon-Assas. Et vous avez signé chez Passé Composé cet ouvrage, Le Nouveau Régime ou l'Impossible Parlementarisme. Nicolas Rousselier, bonjour. Bonjour.

Professeur des universités à Sciences Po et à l'école Polytechnique, vous êtes l'auteur de la force de gouverner, le pouvoir exécutif en France, chez Gallimard. Merci à tous les deux d'être au micro de Questions du Soir.

Vous le savez, je suis une ardente défenseur des traditions de notre pays et il en est une qui, depuis des siècles, façonne notre calendrier. Je veux parler de la trêve de Noël. Nous le savons tous ici, le combat politique est rude, il est engageant, il est parfois éprouvant et pourtant, il est grand car il trouve son origine dans la défense du bien commun et le service de nos concitoyens. Alors, en cette quasi-veille de Noël, en ces jours qui portent un message de paix et d'amour, d'espérance et de vie, je propose une pause dans le combat politique et de faire vivre dans cet hémicycle cette belle tradition de la trêve de Noël. Je me demande où est-ce que vous trouvez toute cette énergie.

Avec malice, c'est une manière de vous répondre. Évidemment, je m'associe à vos propos et je pense qu'ils sont consensuels sur l'ensemble des bancs pour saluer l'investissement de celles et ceux militaires, civils, agents de l'État qui vont, eux, travailler entre Noël et le jour de l'an et rendre le service public à la nation.

Voilà un véritable conte de Noël et même quelques sourires hier à l'Assemblée nationale avec cet échange d'amabilité entre Marine Le Pen et le Premier ministre Sébastien Lecornu. La trêve de fin d'année matérialisée par le vote de la loi spéciale mais tout de même des difficultés qui restent entières. Est-ce que vous partagez ce constat, Nicolas Rousselier ?

Oui, alors je pense qu'il faut commencer par dire que la loi spéciale, son nom est bien trouvé parce que ce n'est pas un budget, ce n'est pas vraiment non plus ce qu'on appellerait une loi qui comporterait en elle-même une réforme, une réforme positive qui obtiendrait des résultats. C'est effectivement simplement une manière de repousser le débat budgétaire au mois de janvier. Ça permet de faire rentrer l'impôt nécessaire et de payer les fonctionnaires ce qui est plutôt une bonne nouvelle pour un certain nombre d'entre nous.

Donc la loi spéciale signifie que la méthode Lecornu, depuis quelques semaines ou depuis quelques mois, elle a à la fois en partie marché puisqu'il y a un budget qui a été voté, celui de la sécurité sociale et en partie elle n'a pas marché. Et je trouve que ce côté un peu indéchiffrable, ni oui ni non, le verre à moitié vide, le verre à moitié plein, il est très représentatif de notre époque, il est très représentatif de ce qui se passe depuis 2024 voire 2022.

Par exemple, est-ce qu'on est encore dans la Ve République ou est-ce qu'on en est sorti sans même avoir fait de révision constitutionnelle, ce qui est un lieu et un sujet très intéressant de réflexion d'histoire politique et pour les constitutionnalistes ? Est-ce que la période est pleine d'une certaine façon de promesses, par exemple pour relancer le parlementarisme ? Ou au contraire, est-ce que la période démontre que le parlementarisme, dans les conditions de la Ve République, est quasiment une mission impossible ? En fait, en cette veille de Noël, il n'y a pas de bonnes nouvelles à apporter, mais beaucoup plus ce côté de dilemme, ce côté très indéchiffrable.

Benjamin Morel, de votre côté, peut-être quelques mots de commentaire à la fois sur cet échange entre Marine Le Pen et Sébastien Lecornu, et puis sur cette loi spéciale, est-ce que c'était une fatalité d'en passer par là pour assurer la continuité de l'État ? C'est assez inhabituel dans notre histoire politique.

Oui, alors bon, sur l'échange, on est dans un téléfilm de Noël, c'est-à-dire que tout le monde se fâche et puis l'avant-veille de Noël, tout le monde se réconcilie, donc c'est, je dirais, de bonne guerre, et ça permet en effet de calmer la tension, sachant que de toute façon, le budget reviendra à partir du 5 janvier, et que là-dessus, il est assez peu probable que les positions se soient décantées, mais je pense qu'on y reviendra de manière abondante. Sur la loi spéciale, il faut bien comprendre que juridiquement, il n'y a pas de shutdown en France. En d'autres termes, ce n'est pas qu'on peut, c'est qu'on doit payer les fonctionnaires.

Il y a une obligation au égard à la continuité de l'État d'exécuter des dépenses à minima. Ces dépenses, elles sont débloquées par décret, mais le problème, c'est que vous exécutez des dépenses, certes, mais devant, il faut leur mettre des recettes. Sinon, vous pouvez toujours essayer de payer vos fonctionnaires, mais si vous n'avez pas d'argent qui rentre, très rapidement, ça va finir par poser un problème. C'est ça la loi spéciale. La loi spéciale, en fait, là, en l'occurrence, c'est trois articles. On en avait quatre l'année dernière, parce qu'il y avait un PLFSS qui n'était pas passé. Là, on a le PLFSS, donc il y en a un peu moins.

Un premier article qui autorise le gouvernement à prélever les impôts à partir du 1er janvier, parce qu'il y a un principe de consentement à l'impôt. Si on ne fait pas ça, il ne peut pas prélever les impôts. Un deuxième article qui en flèche une partie vers les collectivités territoriales. Et un troisième qui permet à l'État d'emprunter sur les marchés pour faire, je dirais, le pendant entre ce qui est dépensé et ce qui est reçu. Je rejoins tout à fait ce que disait Nicolas Rousselier, c'est-à-dire que c'est une rustine. C'est-à-dire que votre pneu a crevé, vous mettez une rustine pour pédaler le plus rapidement possible jusqu'à pouvoir changer votre pneu.

Donc, c'est qu'une rustine, parce qu'il faut bien comprendre que malgré tout, la loi spéciale, d'autant qu'on en a une interprétation assez étriquée, elle a un coût. Elle a un coût qui fait d'abord que dans vos dépenses, vous n'avez que les dépenses courantes de l'État. Donc, vous pouvez payer vos militaires, mais vous ne pouvez pas leur payer des avions. Derrière ces avions, qu'est-ce qu'il y a ? Il y a une politique de réarmement. Et donc, c'est quand même bien de savoir en effet où vous voulez aller. Puis, il y a des avionneurs. Et donc, vous avez tout un tissu économique qui vit de la commande publique, qui peut être fragilisé.

Quant aux recettes, il y a tout un tas de recettes qui sont calées sur l'année précédente. Notamment, pensez à la question de la réindexation de l'impôt sur le revenu. Si jamais vous n'avez pas de budget à temps, vous avez des foyers qui tombent dans l'impôt alors qu'ils ne devraient pas y tomber. Et ça, ça fait des Français mécontents. Si on a un budget dans un mois, deux mois, ce n'est pas très grave. Si on l'a dans un an ou si on n'en a pas d'ici un an, là, les conséquences économiques peuvent être beaucoup plus fâcheuses.

Alors, Benjamin Morel, restons avec vous quelques instants, si vous le voulez bien, pour parler de la légalité, de la constitutionnalité, de l'utilisation de cette loi spéciale. Je crois que ça fait débat. Il y a un professeur de droit public, Mathieu Carpentier, qui se relevait le fait que le recours à cette loi spéciale pourrait être jugé inconstitutionnel. Qu'en pense le professeur de droit public que vous êtes ? Alors, Mathieu Carpentier

a raison sur le principe, même s'il est assez peu probable, que les juridictions, quand même, elles seraient saisies, ce qui ne sera pas le cas sur la loi spéciale, la loi spéciale lui aille dans son sens, en d'autres termes. Quand vous prenez, je vais faire un peu de technique, mais l'article 45 de la LOLF qui prévoit les lois spéciales, cet article, il est encadré par un article de la constitution qui prévoit également les lois spéciales, qui est l'article 47, en l'occurrence, son alinéa 4. Cet alinéa 4 prévoit que la loi spéciale est possible si le projet loi de finances n'a pas été déposé dans les délais nécessaires pour son adoption. Or là, il a été déposé dans les délais nécessaires.

Donc théoriquement, on ne devrait pas pouvoir ouvrir des lois spéciales. Toutefois, dès l'année dernière, on a eu un avis du Conseil d'État. Vous savez que quand vous déposez un projet de loi, vous devez avoir un avis du Conseil d'État pour que le Conseil d'État vous donne des balises, notamment en matière de constitutionnalité. Le Conseil d'État a dit qu'il y a un principe de continuité du service public, on a déjà fait ça en 79, etc. Et donc dans ce cadre-là, ça ne pose pas de problème de constitutionnalité. Même si le Conseil était saisi, le Conseil suivant en règle générale sur ces sujets, l'avis du Conseil d'État, la censure se justifierait constitutionnellement.

Sur le principe, Mathieu Carpentier a raison. Mais je doute que le juge constitutionnel aille jusque-là. Comprenez bien qu'on a besoin de prélever les impôts à partir du 1er janvier. Si jamais vous aviez un Conseil constitutionnel qui, le 24 décembre, décidait de censurer une loi spéciale et de dire, en fait, tant pis, cas au financier, c'est un risque que, pour des raisons procédurales, le juge ne prendrait pas.

Voilà, donc effectivement, une légalité qui interroge. Mais en tout cas, pour des raisons politiques, peu de chances que cette loi soit contestée. Nicolas Rousselier, est-ce que c'était trop ambitieux, peut-être, selon le souhait du Premier ministre, de vouloir un budget avant la fin de l'année, vu la complexité des enjeux ? Est-ce qu'il y avait le temps d'une délibération véritable ? Est-ce qu'il n'aurait pas mieux valu prévoir une procédure plus longue, peut-être moins politique ?

Oui, alors c'est le fameux moment parlementaire que Sébastien Lecornu a défini au début de l'automne, au début de la séquence qui se termine. Et c'est vrai qu'on peut faire deux remarques de ce point de vue-là. D'abord que, quand on dit moment parlementaire, on peut le prendre évidemment comme une bonne nouvelle, en tout cas quand on est démocrate et qu'on considère que la démocratie, c'est la consultation des citoyens. Et une fois que la consultation a été faite, c'est aussi une fabrication de la loi qui tient compte de la pluralité des opinions. C'est-à-dire que la démocratie doit être conçue à la fois comme un mandat, mais aussi comme une méthode. Donc le mandat, c'est l'élection.

Et Dieu sait que ce mandat électoral a été flou en 2024. Mais la démocratie, c'est aussi la méthode. Et la méthode de la démocratie, c'est de dire, pour un budget, comme pour un projet de loi, le budget est d'ailleurs un projet de loi, mais je parle d'un projet de réforme, il faut, dans la mesure du possible, construire le produit fini sur la méthode de la discussion. C'est-à-dire que la décision publique en démocratie doit, d'une manière ou d'une autre, c'est jamais parfait, doit émaner d'une méthode de la discussion. Donc c'est ça, en fait, le fond du parlementarisme.

Donc le moment parlementaire, en quelque sorte décrété par le Premier ministre, nous ouvrait une période où on tentait quelque chose. On aurait plutôt dû dire un essai de Parlement. Or, premièrement, le Parlement est peut-être sous-dimensionné dans l'État actuel par rapport à ce travail qu'on lui demande.

Il n'y a pas les moyens de faire ce qu'on lui demande.

Sous-dimensionné, ça veut dire plusieurs choses. Par exemple, le personnel, le personnel expert, il est de très bonne qualité, mais il n'est peut-être pas assez nombreux, aussi bien au Sénat et à l'Assemblée. Je parle ici des administrateurs.

La question du temps, le temps que l'on donne aux rapporteurs de la Commission des Finances, le temps que l'on donne à la Commission des Finances elle-même, le temps que l'on donne aux députés lambda ou aux sénateurs lambda, par exemple, pour proposer un amendement, ou pire, si je peux dire, pour que les députés aient le temps de comprendre ce qu'il y a dans un amendement ou le temps, ça peut être aussi le temps qu'il faut, par exemple, pour évaluer sérieusement le rendement fiscal d'un amendement qu'on propose. Je pense, par exemple, à la taxe Zuckmann. On voit bien que ça a été évalué de tous les côtés, je dirais, par le doigt mouillé. Est-ce que c'est 20 milliards ?

Est-ce que c'est 5 milliards ? Finalement, ni vous, ni moi, nous ne le savons. Et je pense que les députés et les sénateurs ne le savaient pas. Donc, on voit bien que le Parlement n'est pas formaté suffisamment pour le temps et pour l'expertise. Mais, d'autre part, le Parlement est sous-dimensionné et, en quelque sorte, le job qu'on lui demande est surdimensionné. Parce qu'un budget, du coup, on le divise en deux. Budget de l'État régalien, budget de la sécurité sociale. Ça veut bien dire qu'il est déjà, en quelque sorte, monstrueux. Donc, ce budget qui est en début du XXIe siècle, qui comprend, bien sûr, la sécurité sociale. Regardez, par exemple, le nombre de niches fiscales.

Et donc, à partir de là, si vous voulez, un profane. Et moi, je me considère comme un profane, de ce point de vue-là, par rapport à la période que nous vivons. Nous voyons, à ciel ouvert, combien le chantier du Parlement de cet automne et début d'hiver 2025 a finalement fait la démonstration, à mon avis, qu'il fallait du parlementarisme, certes, et en même temps que le Parlement n'était pas, au fond, doté des moyens qui pouvaient le mettre à la hauteur de l'injonction qu'on lui a faite. L'injonction de faire deux budgets en l'espace de deux mois, en quelque sorte.

Alors, projetons-nous, si vous le voulez bien, un petit peu dans le futur, dans quelques semaines. Benjamin Morel, on évoque donc une discussion budgétaire et un budget qui pourrait être adopté, soit par l'utilisation du 49-3, quoi qu'on ait dit le Premier ministre, mais peut-être sur demande des groupes parlementaires et donc, dans ce cas-là, ce serait quelque chose qui pourrait être acceptable ou même par ordonnance que vous inspire, c'est l'utilisation possible de ces deux procédés.

Alors, les ordonnances par rapport au 49-1-3, c'est à peu près ce qu'est la bombe atomique par rapport au bazooka, si vous voulez. C'est-à-dire que si on considère que le 49-1-3 est un problème, on peut difficilement souhaiter les ordonnances. Alors, les ordonnances, un petit point technique, mais souvent, ça existe. Mais quand on parle d'ordonnances, on parle souvent des ordonnances de l'article 38, des ordonnances législatives qui impliquent que le Parlement habilite, vote une loi d'habilitation ou une disposition habilitant le gouvernement à légiférer par loi d'ordonnance. Donc, il y a un aval parlementaire en amont et ensuite, une ratification des ordonnances. Là, on ne parle pas de ça.

Les ordonnances budgétaires, on ne les a jamais utilisées. On les a empruntées à la conscience de Weimar qu'il a récupérées dans la constitution bismarckienne et au début des années 1870, autophones bismarck expliquent gentiment que si le Reichstag à l'époque ne veut pas du budget, ce n'est pas grave. Il en aura quand même un budget. Donc, vous comprenez bien que c'est une disposition qui est très lourde, les ordonnances. Ça veut dire quoi concrètement ?

Ça veut dire qu'à partir d'aujourd'hui, je dirais les 70 jours qui sont écoulés à partir d'aujourd'hui, si jamais le gouvernement considère que le Parlement ne s'est pas prononcé, il y a une ambiguïté sur la notion, mais on considère que ça veut dire simplement que le Parlement n'a pas voté le budget. Eh bien, à ce moment-là, vous pouvez réunir un conseil des ministres et vous pouvez faire passer votre budget par ordonnance. Après ça, la France a un budget. Le budget, a priori, c'est le budget originel, celui qui a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, donc celui qui n'a pas été touché par les députés. C'est vraiment le texte du gouvernement.

Après, vous pouvez renverser le gouvernement, vous pouvez faire une dissolution. Vous avez quand même ces ordonnances qui valent et qui prévalent et qui font que vous avez un budget mais non adopté par le Parlement jusqu'à la fin de 2026. Il faut comprendre que c'est efficace mais que c'est très lourd politiquement parce que le régime parlementaire dans ce pays, c'est en grande partie construit depuis 1816 sur le fait qu'on vote un budget tous les ans. Et donc là, tout d'un coup, on ne le voterait pas, on ne les a jamais utilisées ces ordonnances. Ce n'est pas pour rien.

C'est encore une fois que politiquement, elle représenterait une vraie marginalisation d'un Parlement déjà relativement faible. Le 49 à 1 à 3, on le connaît un peu mieux. C'est un article qui a un avantage dans la circonstance actuelle, c'est qu'au bout du compte, il est en partie déresponsabilisant pour les oppositions. Quand vous votez un budget en politique comparée, c'est en règle générale que vous faites partie de la majorité. C'est le critère qu'on utilise en politique comparée quand on se demande si un groupe politique est dans la majorité ou dans l'opposition. Or là, si vous voulez faire passer votre budget 149 à 1 à 3, ça impliquerait que les socialistes votent pour le budget.

Or, pour eux, il n'en est pas vraiment question. Il se retrouverait isolé à gauche. L'avantage d'un 49 à 1 à 3, c'est que les socialistes peuvent dire « Je déteste ce budget, mais pour des raisons de stabilité, parce qu'on a retenu quelques-uns de mes amendements, j'accepte de ne pas censurer. Idem potentiellement pour les LR. » Donc, c'est un outil qui est un outil qui fragilise potentiellement la délibération parlementaire. On parlait très bien Nicolas Roussolié. Même si vous pouvez quand même introduire des amendements de l'opposition pour, entre guillemets, donner le sentiment que cette opposition a participé à la confection du budget.

mais qui ouvre une voie qui est une voie de passage possible sur le budget. Après, que fera Sébastien Lecornu et que fera Emmanuel Macron à la rentrée ? Ça, pour l'instant, je me garderai bien de le prévoir.

Alors, Nicolas Roussolié, je crois que vous voulez réagir sur la possibilité d'utilisation soit de ces ordonnances, soit de ce 49 à 3 et plus généralement sur la situation politique créée par cette éventualité.

C'est ça. Je crois que Benjamin Morel a bien dit. Il dit qu'il y a cet enjeu politique. Politiquement parlant, les ordonnances font problème. On pourrait même utiliser le mot philosophique. C'est-à-dire que philosophiquement, on voit quel est l'enjeu et il est énorme. C'est-à-dire que si on fait des ordonnances, cela signifie que la représentation nationale, la voie de la nation, donc ce qui tient lieu de démocratie dans la démocratie représentative, a été bouché, n'a pas fonctionné, n'a pas délivré ce qu'on pouvait attendre, à savoir un budget.

Donc, bien sûr qu'il y a une partie de fiction derrière ça, mais c'est la démocratie parlementaire, vous avez un budget, le budget et le budget de la nation. Si on dit le budget voulu par la nation, on comprend bien qu'il y a une part de fiction, c'est-à-dire que la volonté de la nation, elle est médiatisée par le Parlement. Certes, donc depuis Rousseau, depuis les partisans de la démocratie directe, on sait très bien que ce n'est pas la seule forme de démocratie. Il n'empêche que c'est la démocratie représentative, à peu près synonyme de démocratie parlementaire, où forcément, le Parlement doit être l'outil de fabrication de ce budget.

Si on dit ordonnance, c'est tout à fait autre chose et Benjamin Morel rappelait la filiation Bismarck-Weimar 1958 et effectivement, le mot même ordonnance en dit quelque chose puisqu'il a été repris, réhabilité par De Gaulle et il signifie bien qu'il y a, en fait, derrière la décision prise par l'État, un impératif, une nécessité et que la nécessité de l'État remplace la volonté de la nation. Vous voyez, ça c'est l'enjeu philosophique. C'est l'idée que dans des circonstances exceptionnelles, une volonté formulée par le chef de... une nécessité aperçue par le chef de l'État pourrait primer la volonté difficile, chaotique qui doit traverser en quelque sorte une épreuve parlementaire.

Donc, c'est vraiment cette opposition. Quand les circonstances sont exceptionnelles, soyons honnêtes, on pourrait comprendre qu'une nécessité s'impose face au Parlement. En temps de guerre, il est probable qu'on ne peut pas laisser le Parlement discuter comme ça à bâton rompu et finalement se payer le luxe de ne pas faire de budget. Bon, la nécessité s'imposerait. Mais ici, actuellement, ce que nous vivons en 2025, ce n'est pas une période de circonstances exceptionnelles. L'économie n'est pas complètement patatras. Il y a même un léger taux de croissance positif. La société n'est pas, heureusement, aux prises avec une crise type 1929.

Donc, nous ne sommes pas dans des circonstances exceptionnelles et pourtant, nous discutons d'instruments qui rappellent des moments exceptionnels et qui sont des moments, évidemment, qui sont des crises de la démocratie.

Alors, Benjamin Morel, les difficultés de la vie parlementaire que nous connaissons actuellement, les difficultés budgétaires dont nous parlons dans cette émission depuis quelques minutes, relèvent de la vie parlementaire classique et dans d'autres démocraties. Ces questions budgétaires ne posent pas tant de difficultés. Quelles spécificités françaises rendent si compliquée l'adoption d'un budget et plus généralement la formation des compromis ? Est-ce qu'il s'agit d'une question de culture politique ? On évoque beaucoup, par exemple, en Allemagne, les coalitions, les contrats de gouvernement. Est-ce que la culture politique française est inadaptée à ce type de faits politiques ?

Je trouve la notion de culture politique parce que ça laisserait penser qu'il y aurait dans nos gènes une forme de gêne du présidentialisme et que les compromis parlementaires, ça ne pourrait pas exister alors que Nicolas Rousselier en parlera beaucoup mieux que moi, ça eût existé sous les 3e, 4e républiques et bien avant et ça continue à exister d'ailleurs, notamment dans les collectivités territoriales, pensez aux intercos, etc. Donc, il n'y a pas de gêne français, pas de culture politique française qui empêcherait de former des compromis. Ce n'est pas une question de culture, c'est d'abord une question de structure.

L'une des différences fondamentales avec d'autres Etats européens où on forme des coalitions, c'est que déjà dans ces Etats, jusqu'à présent, on en a eu besoin. Parce que jusqu'à présent, en France, on n'avait pas besoin étant donné qu'on avait des majorités absolues si vous voulez en 2007, lorsque l'UMP dispose d'une majorité absolue, elle ne va pas aller chercher le Parti Socialiste en disant si on veut une grande coalition ensemble, ça n'aurait pas eu de sens si vous voulez. Donc, vous n'avez pas complètement de formation de compromis qui est nécessaire et qui serait même d'une certaine façon malsaine parce que quelle serait l'alternance et l'alternative si on faisait ça ?

De l'autre côté, on a une question de mode de scrutin également. C'est-à-dire que le mode de scrutin majoritaire à deux tours ne produit pas nécessairement des majorités. Il produit des majorités si vous avez une bipolarisation de la vie politique. Si vous n'avez pas de bipolarisation de la vie politique, le petit plus, et ça on arrive à le calculer assez bien en sciences politiques, le petit plus de participation qui vous permet d'obtenir une majorité absolue n'est pas suffisant. Et donc, à partir de là, vous avez des majorités relatives mais avec une caractéristique par rapport à une proportionnelle, c'est que le coût du compromis est extrêmement important.

Prenons nos socialistes là parce qu'ils ont un peu les clés. Si vous êtes un socialiste aujourd'hui, vous savez que vous avez été élu sur une configuration d'union de la gauche et que si jamais vous rompez cette configuration-là, si vous tendez la main au centre, demain vous aurez un candidat insoumis face à vous et peut-être même d'autres candidats de gauche. Et donc la configuration politique qui vous a fait élire, elle va disparaître. Et ça, ça fait que demain en cas d'élection, vous risquez tout bêtement de vous faire rayer de la carte. Et c'est pas une affaire de « Oh, mon petit nombril, j'ai envie qu'on partie, etc.

» Si jamais vous êtes un député socialiste ou LR conséquent, a priori, votre vision de l'intérêt général, votre vision du pays, elle passe un jour par la victoire totale ou relative de votre parti. Donc vous n'avez pas envie de vous faire harakiri et de faire harakiri à votre parti pour faire passer un budget dans lequel vous ne croyez pas. Donc le coût du compromis est important. Là où avec une proportionnelle, et l'Allemagne notamment à la proportionnelle, si vos électeurs vous en veulent, déjà il n'y a pas d'alliance préélectorale, donc je n'aurai pas à reconduire ces alliances préélectorales.

Et si vos électeurs vous en veulent, vous passerez peut-être de 20 à 15% ou de 15 à 10, mais vous ne prenez pas le risque de la disparition. Et donc le coût du compromis est moins important.

Nicolas Rousselier, vous rejoignez ce constat qui vient d'être formulé par Benjamin Morel. On a finalement un contexte dans lequel personne n'a réellement intérêt à s'entendre.

Oui, je rejoins, mais je dirais aussi que l'idée qu'on pourrait faire une coalition, je dirais presque par boutade, c'est que la coalition suppose des partis politiques, des forces, des partis politiques qui soient des forces, comme on disait autrefois, des forces politiques. Et là, vous avez aussi dans l'époque toute récente que nous vivons, encore une autre interrogation qui s'ajoute à l'interrogation sur est-ce que le Parlement est capable de faire le job, qu'est-ce que devient l'exécutif, qui est l'interrogation sur qu'est-ce que c'est qu'aujourd'hui une force politique. Est-ce qu'une force politique est encore capable d'assurer la discipline de ses membres dans les deux assemblées ?

On voit que dernièrement, ça devient très compliqué pour certains partis politiques d'assurer la discipline. On peut penser à LR, par exemple. Donc, je me demande si le modèle social-démocrate, comme on dit souvent, de la coalition discutait à l'avant sur un programme de gouvernement. Finalement, la coalition dans le modèle social-démocrate assure la force de gouverner là où, dans notre cinquième république classique, c'est l'élection du président et le fait majoritaire qui l'assure. Donc, une coalition de modèles social-démocrates, est-ce que c'est transposable en France ?

Dans les circonstances actuelles, ce n'est pas sûr parce qu'on pourrait avoir finalement des discussions entre deux parties pendant toutes les semaines qu'il faudrait pour aboutir à un programme de gouvernement. Et puis, un mois, six mois après, les circonstances peuvent changer très vite, des crises financières peuvent survenir, les membres même d'un des deux parties pourraient éclater et ne plus être disciplinés. Donc, finalement, la période actuelle pourrait démontrer que, non seulement, on ne peut pas revenir au fait majoritaire, moi, je ne suis pas sûr du tout que le fait majoritaire va réapparaître comme le chapeau du magicien en 2027.

l'idée selon laquelle une élection d'un président serait suivie automatiquement d'une majorité à l'absolu à l'Assemblée nationale. C'est quelque chose qui n'est pas forcément pérenne, en tout cas, qui n'est pas forcément un fait évident dans notre histoire politique.

C'est ça. Certes, c'est ce que nous vivons depuis 60 ans. Donc, on pourrait m'opposer l'idée que, depuis 60 ans, ça marche, y compris en cohabitation. C'est-à-dire, depuis 60 ans, nous vivons ce phénomène auquel nous ne pensions même plus, tellement il paraissait naturel, une élection qui nous fait un plat préparé qui s'appelle une majorité mathématique connue à l'avance. Alors, parfois, elle peut être légèrement relative, mais ce n'est pas trop un problème. Et elle délivre, finalement, un permis de gouverner au gouvernement. Donc, on a tellement été habitués à ça qu'aujourd'hui, on est en train de découvrir que l'élection est un explosif.

L'élection est en quelque sorte un empêcheur de gouverner plutôt qu'un facilitateur de gouverner. C'est-à-dire que l'élection peut délivrer un résultat hétéronique homogène plutôt qu'homogène. Si ça, si vous voulez, c'est un nouveau cours, c'est-à-dire quelque chose qui va se répéter dans l'avenir, c'est là où il va falloir réfléchir à faire parlementarisme d'une manière complètement différente. Il va falloir donc reprendre beaucoup de choses dans notre Constitution pour que ça marche en période où il n'y a plus de majorité garantie.

Et là, ce n'est plus simplement en quelque sorte le décor, mais c'est l'obligation de faire des majorités de compromis, des majorités d'idées, c'est-à-dire des majorités qui sont construites par le débat.

Alors, au-delà des vicissitudes d'un budgétaire de l'actualité, je vous propose de réentendre la voix du Premier ministre qui s'exprimait hier soir depuis Matignon.

J'ai fait le choix avec les ministres de négocier et de rechercher des compromis utiles au pays. Le compromis n'est ni un renoncement ni une confusion. La Ve République s'est d'ailleurs construite dans le dialogue entre le gouvernement et le Parlement de Michel Debray à Michel Rocard en passant par Jacques Chirac. Mes prédécesseurs ont montré qu'il était possible de parvenir à des compromis parlementaires sans disposer d'une majorité absolue. Ils ont tous montré que la clarté n'excluait jamais le compromis dès lors que le cap était tenu.

Sébastien Lecornu hier soir. Ce qui est intéressant dans ces quelques mots du Premier ministre, c'est sa prise de champ. Il situe son action sur le temps long. Il se réclame de Rocard, de Chirac. Nicolas Rousselier, le Premier ministre, dispose-t-il du bon logiciel avec cette volonté affichée de faire des compromis du bon logiciel pour résoudre les difficultés du moment ?

Écoutez, le terme de compromis peut indiquer qu'il tient le bon logiciel d'un certain point de vue. Sauf que le compromis représente ce danger qui consiste à s'éloigner au fond de l'opinion publique ou de ce que peut avoir exprimé l'opinion ou les partis politiques. Je m'explique. Un compromis est valable à travers le travail de discussion, le travail dans la commission, le travail dans l'hémicycle parce qu'il est finalement la récompense d'une délibération, de la démocratie délibérative. Encore, faut-il qu'il ne s'éloigne pas trop effectivement de l'opinion.

Et là, on pourrait imaginer, parce que je pense que c'est le moment aussi de regarder ce qui s'est passé ces derniers mois et de se dire tiens, il y a telle et telle chose qui nous fait découvrir telle et telle nécessité. Et par exemple, on pourrait imaginer que le travail par exemple des commissions soit branché en temps réel sur le travail de conventions citoyennes. Comme ça, on pourrait relier la démocratie délibérative avec la démocratie participative au lieu de les opposer pratiquement, comme on a fait ces dernières années. C'est-à-dire que ces dernières années, on a fait des conventions citoyennes.

Par exemple, ça n'était pas dans le lieu du Parlement, c'était au CESE, au Conseil économique, social et environnemental. Et ça s'est fait, si vous voulez, je ne dis pas contre les parlementaires, mais à côté du Parlement. comme si c'était fait pour souligner l'obsolescence du Parlement et qu'il y avait une nouvelle solution qui s'offrait à la démocratie, à savoir les conventions citoyennes faites à partir d'un tirage au sort. Moi, je pense qu'il faut brancher les choses. Il faut plutôt brancher l'apport, une espèce de flux de légitimité qui peut venir d'une démocratie participative et le brancher à un travail de commission.

Et pour revenir à ce que je disais tout à l'heure, le travail d'une commission, par exemple celle des finances, qui examine le budget et qui est le temps, un temps qu'il faut maintenant considérer comme complètement, radicalement élargi, c'est-à-dire que non pas simplement quelques semaines à l'automne budgétaire, mais probablement que le budget étant tellement complexe dans les démocraties du XXIe siècle, il faudrait probablement commencer le temps d'examen du budget dès le printemps, peut-être même imaginer, ça a déjà été fait ou ça a déjà été esquissé, certains aspects du budget peuvent se faire sur une programmation pluriannuelle, de manière à penser par exemple les transitions et les investissements du futur.

Donc vous voyez, moi d'une manière générale, je trouve que la période récente est pleine d'enseignements, mais ces enseignements sont pour le moment très brouillons. C'est-à-dire qu'on voit bien que la cacophonie est probablement le sentiment que beaucoup de nos concitoyens ont à la suite de l'automne budgétaire. Mais c'est dommage parce qu'il y a comme l'émergence de bonnes pratiques, j'avoue, elles ne sont pas spectaculaires, mais il y a des éléments de bonnes pratiques qui devraient amener à nous dire le règlement de l'Assemblée nationale pourrait être modifié. Alors la Constitution, c'est toujours plus difficile à modifier.

Mais on peut très bien faire de la politique, et Benjamin Morel le sait aussi très bien, on peut très bien faire de la politique constitutionnelle avec des conventions, c'est-à-dire des habitudes qui sont en fait issues des nécessités du moment, quand on est au pied du mur, des nouvelles pratiques et qui peuvent être amenées à se développer.

Alors Benjamin Morel, quelques mots de réaction, vous aussi, à ces propos du Premier ministre qui se réclamait de Michel Rocard, par exemple, qui évoquait également Michel Debré et Jacques Chirac. Cet art du compromis dans notre histoire politique sur le temps long, est-ce qu'elle peut trouver à s'incarner dans de nouvelles formes si on se projette un petit peu dans l'avenir et si on considère l'histoire politique française sur le temps long ?

Oui, je rejoins en grande partie ce que disait Nicolas Rousselier. Je crois qu'il y a des conditions politiques et il y a des conditions qui ensuite sont des conditions pratiques. Et il n'y a pas nécessairement besoin de réviser la Constitution. Je suis en train de vous faire une apologie de la Constitution de 1958, mais objectivement, ce qu'on évoquait tout à l'heure, c'est-à-dire qu'il apparaît l'un des éléments principaux, la question du mode de scrutin. La question du mode de scrutin, ça passe uniquement par une loi.

Et si vous faites évoluer votre mode de scrutin, déjà, vous rendez le compromis beaucoup moins coûteux et vous structurez un petit peu mieux vos partis politiques qui peuvent avoir plus d'autorité. Ça dépend de la forme proportionnelle, il y en a entre 50 et 80 formes, mais qui peuvent beaucoup plus structurer une autorité sur les groupes. Vous rendez à ce moment-là beaucoup plus possible le fait d'avoir des coalitions comme dans la quasi-totalité des pays européens. De l'autre côté, je rejoins ce que disait Nicolas Roussevier qui m'apparaît extrêmement important tout à l'heure sur la question des moyens.

L'une des différences majeures entre d'un côté le Parlement français et, je ne parle même pas du Congrès américain, mais le Bundestag, c'est la question des moyens. c'est dans quelle mesure vous pouvez évaluer. Il faut voir que le budget de l'Assemblée nationale, c'est le budget de la ville de Bordeaux, pas la métropole, juste la ville. Le budget du Sénat, c'est le budget de la ville de Grenoble, pas la métropole, la ville. Donc, en fait, ce sont des structures qui sont des structures largement sous-dimensionnées par rapport à ce qu'on leur demande de faire, par rapport à ce qu'elles devraient être en capacité de construire. ça passe peut-être par le rattachement de certains organismes.

On a un débat, l'encinant, sur le rattachement de la partie évaluation de la Cour des Comptes au Parlement ou au moins de sa mise à disposition plus claire. C'est déjà le cas aujourd'hui, mais moins du Haut-Commissariat au plan, de France Stratégie. Vous voyez, des structures qui permettraient vraiment un, de tenir potentiellement la dragée haute au gouvernement parce qu'aujourd'hui, vous avez un gouvernement qui arrive avec des projets et qui dit écoutez, on a évalué, donc ça prend droit à laisser, mais de toute façon, vous n'êtes pas en capacité d'évaluation. Par ailleurs, vous avez une accélération du temps parlementaire qui fait qu'on a l'impression que les parlementaires sont lents.

Il faut voir qu'on a le parlement le plus rapide d'Europe, juste après la Hongrie, qui a deux caractéristiques, une seule chambre et Viktor Orban. Donc, on n'a pas un parlement lent, on a un parlement, au contraire, extrêmement rapide. Et ça, ça donne quoi ? Ça donne un parlement qui est en difficulté pour jouer son rôle, ça donne des lois qui souvent sont mal faites. Et donc, ça ensuite implique de remettre sur le métier des lois qui ont été faites, ce qui concourt à la surcharge législative et une loi mal faite.

C'est une loi qui doit être interprétée par des décrets et par des juges et donc qui échappe dans la manière dont elle va être appliquée à une vraie volonté politique de la représentation nationale. Donc, il y a une façon de repenser globalement notre système parlementaire pour qu'il puisse fonctionner, sachant que, depuis 1958, on l'a beaucoup pensé pour qu'il ne fonctionne pas parce que, pour l'exécutif, avoir un parlement croupion, avoir un parlement caisse enregistreuse, c'était aussi parfois bien pratique.

Or, là, maintenant, si l'exécutif ne peut plus jouer les grands Manitou, il va devoir accepter de partager ce pouvoir et de permettre la construction de compromis pour son propre bien, pour sa propre stabilité.

Alors, Nicolas Rossiudet, je crois que vous vouliez réagir justement à ce propos de Benjamin Morel.

c'est juste à ajouter pour nos éditeurs des chiffres un peu concrets et ça rejoint cette question de l'expertise. En France, le Parlement fonctionne sur ce personnel de très bonne qualité que sont les administrateurs, Assemblée nationale et Sénat. Et ce sont eux qui fournissent des notices, des notes, des évaluations, qui travaillent dans les commissions ou qui travaillent dans l'hémicycle, etc. Donc, c'est vraiment le personnel expert. Ils sont un peu moins de 200 à l'Assemblée nationale et ils sont environ 160 au Sénat. Bon, il y a aussi des adjoints, mais je simplifie les chiffres.

Aux États-Unis, dans le Congrès américain, certes, vous me diriez, ce n'est pas forcément le bon exemple parce qu'il y a la possibilité du shutdown. Mais justement, pourquoi il y a le shutdown ? C'est parce que le Congrès peut être tellement puissant qu'en quelque sorte, il se prend les pieds dans le tapis à force de discuter, de discuter le bout de gras et d'aller en profondeur dans l'expertise du budget. C'est-à-dire que le Congrès est un organe peut-être encore plus expert que les ministères à Washington.

Alors ici, un ou deux chiffres, vous avez un organe expert au Congrès américain qui s'appelle le GAO, je vous épargne le titre complet, qui va justement en permanence fournir des évaluations, des notes, des notes financières. À chaque fois qu'un sénateur veut connaître quelque chose d'extrêmement précis sur une question de finances et d'économie, il peut recevoir sa réponse assez rapidement. C'est 3 000 employés. Il y a un autre aussi qui s'appelle le Congrational Budget Office comme son nom l'indique un organe expert. Une sorte, si vous voulez, de think tank public impartial qui va donc fournir des renseignements au Congrès semaine pendant le budget et là, vous avez 300 employés.

J'ajoute que dans chaque État fédéré, vous avez à peu près l'équivalent. Donc ça, ça indique quelque chose aussi de très intéressant qui est la longue histoire de l'État en France. C'est-à-dire que là, nous payons pas simplement la constitution de 58 et son tropisme en faveur de l'exécutif, mais nous payons une très longue histoire de l'État selon laquelle, effectivement, c'est l'État qui contemple l'intérêt général et à partir du moment, c'est un peu comme Platon, à partir du moment où vous contemplez l'intérêt général, eh bien, le projet de loi que vous avez fabriqué, il émane de l'intérêt général et il doit être conçu comme peu modifiable par le Parlement.

Et là, j'ajouterais aussi que dans la dernière période, il me semble que le bas blesse aussi de ce côté-là. C'est-à-dire que la Ve République était, en quelque sorte, on minimise le passage au Parlement, la possibilité d'amender de construire la loi par les parlementaires, mais on maximise la capacité du gouvernement à proposer des projets, des réformes extrêmement solides, extrêmement progressistes. Et c'est vrai que pendant assez longtemps, la Ve République a plutôt bien fonctionné en termes de réussite de réformes, pour la droite comme pour la gauche.

sauf que dans les derniers mois, je dirais, ou les deux dernières années, il me semble qu'on découvre aussi que l'exécutif ne peut plus s'appuyer comme auparavant sur une haute fonction publique performante. Bercy, par exemple, je crois, a pris du plomb dans l'aile quand on a découvert qu'il y avait une erreur, je mets ça entre guillemets, de quelques milliards sur les anticipations des rentrées fiscales. Ce qui fait qu'aujourd'hui, on se dit aussi que l'exécutif est un peu le roi nu parce qu'il n'a plus le fait majoritaire côté Parlement et il n'a peut-être plus en fait une haute fonction publique en état de marche, en tout cas comme elle pouvait l'être autrefois.

Eh bien, un grand merci à tous les deux. On manque de temps, malheureusement, pour conclure ce débat mais on fera un plaisir de poursuivre cette discussion sur notre antenne, sur l'antenne de France Culture. Merci à tous les deux. Benjamin Morel, je rappelle que vous êtes maître de conférence en droit public à l'Université Paris 2 Panthéon-Assas. Merci à vous, Nicolas Rousselier, professeur à Sciences Po et à l'École Polytechnique. Merci à tous les deux d'avoir été ce soir au micro de Questions du Soir.